|
Введение
От составителей
Свобода от рабства, запрет на принудительный и подневольный труд
Деятельность общественных организаций
Пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания со стороны правоохранительных органов, произвольные аресты, задержания
Свобода слова и доступ к информации
Свобода убеждений, совести и религии
Свобода мирных собраний и создания объединений
Запрет на пропаганду войны, на подстрекательство к дискриминации и насилию
Положение национальных меньшинств
Положение детей в России
Право на бесплатное общее образование
Положение заключенных
Сводный отчет об обследовании Басманного межмуниципального суда г. Москвы
|
К.Косенкова, Центр «Демос»
Реализация конституционного права на свободу мирных собраний (ст. 31 Конституции РФ) осуществляется по действующему порядку через уведомление органов власти о планируемых акциях. Основанием для отказа в проведении публичной акции могут являться соображения безопасности и общественного порядка – т.е. те причины, которые в большинстве международных и российских документов признаются обоснованными. Тем не менее, достаточно часто власти, произвольно и чрезвычайно широко трактуя угрозу общественному порядку и безопасности граждан, превращают уведомительный порядок проведения мирных собраний в разрешительный. Нередко такой механизм становится инструментом для запрета неугодных и политически нецелесообразных с точки зрения исполнительной власти общественных акций. В 2003 г. федеральные власти стремились легализовать эти ограничения, тем более, что на местных уровнях в некоторых регионах они уже незаконно действуют.
До сих пор не принят федеральный закон, который регулировал бы механизм реализации права граждан на свободу мирных собраний. До его принятия это право регламентируется Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 и Указом Президиума ВС СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-ХI в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. И хотя еще в 1992 г. министерствам было дано поручение на разработку соответствующего законопроекта , лишь в 2003 г. этот проект был представлен Минюстом России на рассмотрение правительственной комиссии , вызвав негативную оценку правозащитников как антиконституционный и противоречащий нормам международного гуманитарного права.
Ряд базовых положений законопроекта «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» противоречат международным стандартам в области прав человека и Конституции РФ и значительно сужают возможности реализации этого права по сравнению с действующими ныне нормативными актами. Постулируя уведомительный порядок организации публичных мероприятий (т.е. для их организации в принципе не требуется разрешения властей), авторы законопроекта фактически подменяют слово «запрет» следующей формулировкой: «Организатор (организаторы) публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление … не было принято органом исполнительной власти или органом местного самоуправления». Поводов же «не принимать» уведомление у властных структур может быть множество, учитывая нечеткость многих из прописанных в законопроекте норм, что неизбежно приведет к произвольному их применению, а также представленный в законопроекте широкий перечень конкретных запретов и указаний.
Так, если в Указе 1988 г. говорилось, что свобода мирных собраний «обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц, площадей и других мест», а местные власти «вправе при необходимости предложить обратившимся с заявлением иное время и место проведения мероприятия» (с правом обжалования) , то в новом законопроекте приводится длинный перечень мест, напрямую запрещенных для проведения публичных мероприятий. В этот перечень входят, например: «территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, зданиям, занимаемым федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, представительствами иностранных государств и международных организаций». Очевидно, что это лишает смысла проведение многих публичных мероприятий, так как именно перечисленные органы чаще всего являются адресатами требований, выдвигаемых, например, при массовых акциях протеста.
Кроме того, в ст. 2 законопроекта «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и объектам», трактуются как участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти; властные органы также могут устанавливать нормы предельной заполняемости территории (помещения). Это предоставляет чиновникам, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, широчайшие дискреционные возможности для ограничения свободы мирных собраний – в частности, количества их участников.
В ряде статей законопроекта говорится о праве органа исполнительной власти или органа местного самоуправления направить организаторам публичного мероприятия предложение об изменении места или времени его проведения. При этом никак не оговаривается, является ли это предложение обязательным для выполнения и подлежит ли в последнем случае обжалованию; не оговариваются и критерии, по которым подобное решение может быть вынесено властными структурами, если, например, предполагаемое место проведения публичного мероприятия не относится к числу прямо запрещенных.
Законопроектом вводятся институты уполномоченных представителей органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, а также органа внутренних дел, призванных в обязательном порядке выполнять надзирательные функции, контролируя ход публичного мероприятия и его соответствие заявленному регламенту, и обладающих почти неограниченными полномочиями для приостановления или прекращения акции.
В то же время организаторы публичного мероприятия должны не только направлять властям уведомление, в котором будут указаны «формы и методы гарантированного обеспечения … общественного порядка, организации медицинской помощи», но и давать письменное обязательство по организации и проведению публичного мероприятия, принимая на себя неоправданные дополнительные функции. Составление обязательства, как и определение порядка направления уведомления, даются при этом на откуп местным властям. Таким образом, проведение публичного мероприятия станет невозможным, если организаторам такового (даже в том случае, когда речь идет об одном пикетчике) не удастся доказать, что они располагают достаточными возможностями для обеспечения безопасности и оказания медицинской помощи. Если же организатор не сможет выполнить какие-либо из взятых на себя обязательств, то речь уже пойдет об административном правонарушении.
Таким образом, законопроект сильно усложняет порядок организации публичных мероприятий, фактически превращая его из уведомительного в разрешительный; неоправданно увеличивает ответственность организаторов, а также права и надзирательные функции властей; запрещает проведение массовых акций в местах, наиболее приемлемых для их проведения.
Ужесточая порядок проведения массовых мероприятий, митингов и демонстраций, федеральные власти следуют тенденции, уже несколько лет развивающейся в регионах.
Нормативные акты, ограничивающие свободу мирных собраний и, прежде всего, выбор места и времени для проведения публичных мероприятий, принимались во многих регионах России: в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Башкортостан, Смоленской области, Хабаровском крае, городах Норильске, Кирове, Краснодаре и др. Однако до последнего времени такого рода документы в значительной части случаев опротестовывались региональными прокуратурами и, в конце концов, отменялись. Описанные выше инициативы федерального центра подталкивают региональные власти к более активному наступлению на права граждан в своих регионах.
В 2003 г. местные власти продолжали принимать подобные акты. Губернатор Воронежской области В. Кулаков подписал постановление, согласно которому на главной площади города (куда выходят окна областной администрации) запрещено проводить массовые акции, что объясняется угрозой терактов. Постановлением определено два участка для проведения массовых акций, находящихся в безлюдных и труднодоступных местах. В Нижегородской области распоряжением областной администрации «до особого указания» запрещено проведение любых массовых акций на территории Нижегородского Кремля, причем власти также ссылаются на решение городской антитеррористической комиссии. Угроза терроризма явилась удобным поводом для ограничения свободы мирных собраний и в других субъектах РФ, например, в Республике Башкортостан.
Между тем, в пояснительной записке Минюста России к рассматриваемому нами законопроекту говорится: «Из-за отсутствия единой нормативной базы по этому вопросу некоторые субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий, хотя согласно статье 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод граждан относится к исключительному ведению Российской Федерации». На деле этот проект, в том виде, в каком он вносился в Госдуму в 2003 г., развивает и выносит на федеральный уровень те тенденции, которые давно существуют «на местах» и закрепляются там нормативно (в нарушение Конституции).
В регионах власти стремятся запретить проведение митингов в определенных местах (как правило, на главной площади города или райцентра) и в отсутствие специального регионального законодательства, отдельно в каждом конкретном случае. Так, в г. Сыктывкаре (Республика Коми) администрация неоднократно запрещала проведение публичных акций на Стефановской площади под тем предлогом, что эта площадь является местом проведения официальных мероприятий – в частности, в апреле 2003 г. не смогли организовать пикет против войны в Чечне и Ираке активисты КПК «Мемориал».
Иногда отказ в принятии уведомления мотивируется властями почти абсурдно. Например, в июне 2003 г. администрацией г. Рязани не было принято уведомление о проведении активистами общественной организации «Рязанский Антикоррупционный Комитет» пикета, выражающего протест против незаконных, по мнению организаторов акции, решений Рязанской областной Думы о наделении губернатора области неприкосновенностью и переподчинении ему областного УВД. Мотивировкой официально послужила «нецелесообразность акции». Начатый, несмотря на запрет, пикет был разогнан сотрудниками милиции. Ответственный за проведение пикета руководитель «Рязанского Антикоррупционного Комитета» В. Викторов был задержан. Сотрудники милиции требовали от присутствовавших телеоператоров прекратить съемку разгона акции. По жалобе В. Викторова суд признал действия сотрудников милиции незаконными.
В целом, организация акций, имеющих политическую направленность, встречает наибольшее сопротивление властей; в первую очередь это касается антивоенных митингов. В марте 2003 г. Тверской межмуниципальный суд г. Москвы отказался удовлетворить жалобу партии «Ватан» на городские власти, состоящую в том, что 23 февраля 2002 г. партии запретили проводить пикет против войны в Чечне, приуроченный к годовщине депортации кавказских народов. Отказ властей был мотивирован тем, что в этот день на Пушкинской площади проводились мероприятия, посвященные Дню защитника Отечества. Судебное разбирательство длилось почти год, и, по словам лидера «Ватана» Е. Миначева, судья умышленно затягивала дело под различными предлогами.
Национал-большевистская партия, известная своими скандальными акциями типа «метания» тортов в политиков, встречает противодействие, когда пытается организовать «обычное» массовое мероприятие. Например, в Астраханской области уполномоченному по правам человека поступило заявление от руководителя астраханского отделения НБП отом, что активистам этой организации власти Кировского района г. Астрахани запретили проведение митинга и пикета, сославшись на представление местной прокуратуры.
В 2003 г. право на свободу мирных собраний приобрело особую актуальность в связи с парламентскими выборами. Зафиксировано множество нарушений, связанных с неравными условиями для кандидатов во время проведения предвыборной кампании. Кандидатам, оппозиционным власти, зачастую – в нарушение законодательства – не предоставлялись помещения для проведения встреч с избирателями или предоставлялись помещения, заведомо непригодные и расположенные вдали от населенных пунктов. Встречи же с кандидатами от власти имели, в сущности, обязательный характер или, если речь шла о действующих депутатах, проводились якобы вне предвыборной кампании – в виде отчета перед избирателями. Кроме того, правоохранительные органы часто разгоняли санкционированные пикеты и митинги, задерживали их участников, не оформляя задержание должным образом.
Систематическое противодействие властей при проведении агитационных митингов и пикетов коснулось многих партий и избирательных объединений, зарегистрировавших свои партийные списки в ходе выборов в парламент. Подобные случаи зафиксированы в республиках Башкортостан и Чувашия, в Кемеровской области, в Приморском крае. Так, 5 ноября 2003 г. в г. Уфе, напротив здания Государственного Собрания Республики Башкортостан, состоялся пикет сторонников честных выборов. Организаторами пикета выступили региональные отделения партий КПРФ и «Яблоко», Татарский общественный центр, движение «Русь». Администрация Кировского района была заранее уведомлена о пикете. Но через 20 минут после его начала прибыла милицейская машина, и сотрудники правоохранительных органов потребовали прекратить мероприятие и разойтись. При этом милиционеры стали теснить пикетчиков. Один из журналистов ими был сбит с ног, после чего, как сообщали очевидцы, его потащили к милицейской машине. В ней же заперли оператора телекомпании «Новый канал», снимавшего действия милиционеров на пленку. Свои действия сотрудники милиции объясняли якобы несанкционированным характером мероприятия. В г. Ленинске-Кузнецком Кемеровской области сотрудники милиции задержали активистов «Яблока», стоявших в пикетах, о которых власти города были уведомлены, и не нарушавших общественный порядок. В отделении милиции был составлен протокол о совершении административного правонарушения. Позже в суд представители администрации не явились.
Необходимо отметить еще один аспект проблемы, связанной с реализацией права на свободу мирных собраний. Речь идет о собраниях верующих, принадлежащих к протестантским организациям. В феврале 2003 г. церковь евангельских христиан «Благодать Христова» г. Чехова (Московская область) обратилась с официальной жалобой в Европейский Суд по правам человека в связи с тем, что, по мнению верующих, районная администрация нарушала их право на публичное и совместное исповедание веры, запретив евангельским христианам, у которых в 2001 г. была сожжена церковь, проводить богослужения под открытым небом. Им было предложено собираться по частным квартирам, не приспособленным для религиозных собраний. В течение всего 2002 г. евангельские христиане пытались добиться справедливых судебных разбирательств, но и Чеховский городской суд, и судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда отклонили жалобы верующих на районную администрацию.
Вопиющий случай произошел в г. Лиски Воронежской области. В августе 2003 г. Христиане веры Евангельской (Пятидесятники) организовали концерт «Ты не мишень для наркотиков». Уведомление о проведении концерта было подано в установленный срок, но решение о запрете мероприятия организаторы получили, когда концерт уже начинался. К месту его проведения прибыли чиновники, с требованием «свернуть несанкционированное сборище», и около 30 милиционеров. Кто-то перерезал канат, державший палатку над сценой, шатер упал и накрыл собой собравшихся, началась паника. Пострадало несколько человек, в том числе дети. 8 человек были задержаны и доставлены в милицию, где, по словам задержанных, их избили. Судья признала их виновными в «неподчинении законным требованиям милиции» и присудила штрафы.
* * *
Положение с реализацией права на создание объединений в 2003 г. в целом представляет собой развитие тех тенденций, которые определяли ситуацию последние несколько лет. Это, прежде всего, ухудшение положения общественных организаций и профсоюзов в связи с изменениями законодательства в 2000-2002 гг., используемыми региональными и местными властями, в частности, для борьбы с правозащитными организациями. Основными инструментами давления на НПО остаются отказы в регистрации и перерегистрации под надуманными и формальными предлогами, судебное преследование, произвол милиции, попытки дискредитации, парализация деятельности организаций путем проведения бесконечных проверок, информационная блокада.
По результатам мониторинга, наиболее тревожная ситуация с положением общественных организаций сложилась в Краснодарском крае. В 2003 г. Главным управлением Минюста России по Краснодарскому краю была проведена проверка наиболее активных общественных правозащитных организаций. В результате было ликвидировано краевое отделение Международного общества турок-месхетинцев «Ватан», приостановлена деятельность Региональной общественной организации «Краснодарский правозащитный центр». За проведение заседаний Клуба гражданского образования, на которых обсуждались вопросы соблюдения прав человека в крае, жестким преследованиям была подвергнута Краснодарская краевая молодежная общественная организация «Творческий союз «Южная Волна». При отсутствии законного основания по инициативе властей ликвидирован Новороссийский городской общественный фонд (НГОФ) «Школа Мира». Основной повод, который власти использовали для ликвидации фонда (эти намерения были открыто заявлены уже в процессе проверки), состоял в том, что изменился состав учредителей общественного объединения, хотя это обстоятельство было известно на протяжении трех последних лет и по закону не является основанием для ликвидации общественного объединения.
С постоянными попытками власти прекратить ее деятельность сталкивается Национал-большевистская партия. Так, Смоленское областное Управление Минюста России подало иск к региональному отделению НБП о прекращении деятельности последнего на том основании, что отделение не представило, в нарушение требований закона, ни одного годового отчета о своей работе. Доказательством обратного послужил факт перерегистрации отделения НБП в том же Управлении Минюста в январе 2003 г., что без представления отчетов было бы невозможно. Заднепровский районный суд г. Смоленска иск отклонил.
Ухудшается ситуация, связанная со свободой создания профессиональных союзов. Государственная политика направлена на поддержание крупных профсоюзных структур, таких как ФНПР, свободные же объединения работников фактически лишаются своих прав. Более того, несмотря на то, что регистрация профсоюзов по закону носит уведомительный характер, то есть органы юстиции обязаны просто принять факт существования организации к сведению, на практике в российских регионах объединения работников постоянно сталкиваются с отказами в регистрации под тем или иным предлогом. Иногда процедура регистрации затягивается на несколько лет. Как к последнему средству профсоюзы прибегают к жалобам в Европейский Суд по правам человека и в Комитет по свободе объединения Международной организации труда. За попытки создания и вступления в профсоюзы работники зачастую подвергаются преследованиям.
Вот несколько примеры дискриминации граждан по признаку принадлежности к профсоюзу и препятствования деятельности профсоюзов.
Систематическая дискриминация граждан, входящих в первичную организацию Независимого профсоюза горняков России ЗАО «Распадская», привела к тому, что судебные дела о нарушении трудовых прав работников находятся в настоящее время на рассмотрении в Европейском Суде по правам человека. Суды Кемеровской области, рассматривая эти дела, встали на сторону работодателя, а директор предприятия Г. Козовой открыто говорит, что у него достаточно денег, чтобы выиграть любой суд.
Руководство ОАО «Шахта Березовская» Кемеровской области использует сотрудников прокуратуры, МВД и МНС для преследования председателя первичной профсоюзной организации Независимого профсоюза горняков России В. Финогентова.
Более пяти лет продолжается противостояние руководства ОАО «Морской торговый порт» с Калининградской первичной организацией Российского профсоюза докеров (РПД). С принятием нового Трудового Кодекса все члены неугодного работодателю профсоюза докеров были уволены из порта и, несмотря на решение суда о восстановлении их работе, до сих пор не восстановлены директором порта. Дело о дискриминации калининградских докеров-членов РПД по признаку принадлежности к профсоюзу уже рассмотрено Комитетом по свободе объединения Международной организации труда, Российской Федерации направлена рекомендация о немедленном проведении независимого расследования фактов дискриминации. Однако надлежащей реакции со стороны правительства РФ и правоохранительных органов до сих пор не последовало. Более того, вместо принятия мер к прекращению дискриминации докеров, правительство РФ решает вопрос о передаче в управление работодателю-нарушителю еще одного предприятия. |
