Московская Хельсинкская Группа

Принятие нового Закона не повлияло на практики и методы работы избирательных комиссий, за исключением изменений, связанных с новыми правилами ведения агитации (начало агитационного периода с момента выдвижения кандидата, ужесточение контроля за деятельностью СМИ в предвыборный период, разделение «агитации» и «информирования», сокращения периода агитации в СМИ до одного месяца), судебного порядка снятия кандидата с регистрации, отмены досрочного голосования и др. В сущности, частично изменилась техническая сторона работы, которая потребовала от членов избиркомов освоения новых навыков.

Детальная регламентация ключевых статей Закона, в том числе отвечающих за предвыборную агитацию, увеличила избирательным комиссиям и кандидатам объем бюрократической работы, в определенной степени упорядочила техническую и процедурную сторону выборов. Но в то же время очень незначительно способствовала демократической стороне избирательного процесса. Даже тогда, когда формально соблюдались требования Закона, не обеспечивался правовой режим конкуренции политических программ, — тот режим, который только и соответствует демократическим выборам.
Критический анализ нового Закона необходим именно в силу того, что формальное следование его требованиям не только не делало выборы демократическими, а скорее наоборот. Как, например, это случилось с порядком формирования комиссий (см. раздел «Формирование и состав избирательных комиссий») и с правилами ведения агитации (см. разделы «Агитационная кампания» и «Выборы и СМИ»).

Но еще в большей степени претензии вызывает не само законодательство, которое будет развиваться и изменяться, а способы, какими это законодательство применялось чиновниками и членами избиркомов в ходе парламентской кампании. Ведь очевидные нарушения принципов демократических выборов часто оставались без внимания со стороны комиссий, исключительной прерогативой которой является контроль за соблюдением избирательных прав. В конечном счете, часто в практике работы комиссий именно формальные требования (регламентирующие нормы) получали приоритет перед основными принципами проведения выборов (ст. 3 Закона), которые остались нереализованными.
Причем в ходе избирательной кампании фиксировались ситуации, когда грубые нарушения возникали по причине невысокой компетентности членов избирательных комиссий. Между тем, многие опрошенные в ходе мониторинга представители избиркомов высказывали оптимистические оценки профессионализма членов комиссий и демонстрировали уверенность в грамотном и юридически безупречном характере их работы. Но поверхностное знание закона членами нижестоящих комиссий в регионах , сфокусированность обучающих и методических материалов ЦИКа на процедурной стороне голосования (и подготовки к голосованию) заставляет сомневаться в компетентности членов комиссий. Содержание принципов демократических выборов оказалось на периферии обучающих мероприятий, что серьезно сужало деятельность избиркомов, и сводило ее к технической работе по обеспечению выборов.

Основными документами, направлявшими деятельность комиссии, являлись планы подготовки и проведения выборов и пр. — методические инструкции, разработанные ЦИК и региональными избиркомами. В ходе мониторинга членам избирательной комиссии задавался вопрос: «Чем руководствуется комиссия в своей деятельности?». Перечисляя многочисленные методические пособия, памятки, рабочие блокноты, комментарии и пр., респонденты ни разу не назвали Конституцию, а Закон «Об основных гарантиях» упоминался ими в редких случаях. С одной стороны, не вызывает сомнения необходимость регламентирующих документов, поскольку Закон задает лишь рамки деятельности, в том числе прописывает статус и закрепляет обязанности комиссий. Но инструктивные документы не должны быть для комиссии исчерпывающими и единственными.

Возложенные на избирательные комиссии функции по контролю за соблюдением законодательства на практике приобретали второстепенное значение. Решения комиссий, касающиеся нарушений или ограничений избирательных прав граждан, как правило, являлись результатом обращений кандидатов и избирателей. Избиркомы в редких случаях самостоятельно инициировали разбирательства, предпочитая не замечать нарушения порядка ведения агитации.

В то же время такое положение имеет и объективные причины. В соответствии с новым законодательством период избирательной кампании сокращен до трех месяцев, а объем «бумажной» работы увеличился. Мониторинг засвидетельствовал, что «новая система отчетности» являлась серьезным недостатком нового закона. Многие респонденты — члены избиркомов большое количество отчетных документов рассматривали как основную причину, затруднявшую повседневную деятельность комиссий, в конечном счете снижавшую эффективность работы .

Безусловно, повышение объема документации и отчетности переключало внимание членов избиркомов на бюрократическую сторону работы комиссий, что являлось проблемой. Но все же основной причиной неэффективности работы комиссий по контролю за соблюдением избирательных прав остается давление властей на избиркомы в сочетании с низким профессионализмом членов комиссии. Что касается последнего, то в процессе мониторинга (опроса членов избиркомов) ощущалась боязнь отвечать на вопросы монитора, если информация выходит за рамки информационного стенда в комиссии и отсутствовало указание, как отвечать на поставленный вопрос.

Мониторинг собрал убедительные свидетельства того, что избирательные комиссии в своей работе не являлись независимыми органами. Фактически они функционировали как еще одна структура местной администрации. Стремление разработчиков Закона обеспечить большую свободу избирательных комиссий от администрации на местах, вводя требование об обязательном включении в состав комиссий представителей ЦИК — т. н. «вертикаль избирательных комиссий» — на практике ограничилось тем, что представителями ЦИК в региональных комиссиях, как правило, были выбранные исполнительной властью в регионе люди, чьи кандидатуры представлялись в ЦИК и впоследствии утверждались . Закономерно, что в ходе предвыборной кампании влияние местной администрации на этих людей было сильнее, чем ЦИК. Поэтому избиркомы в первую очередь контролировали соблюдение интересов местной власти.

Этим объясняется неэффективность работы комиссий, которые часто игнорировали неприкрытые нарушения требований закона, если они были допущены кандидатами, как правило, открыто поддержанными властью. В этом смысле показательна работа избирательных комиссий Хабаровского, Ставропольского, Краснодарского краев и других регионов, которые не замечали фактов прямой публичной агитации губернаторов за одного из кандидатов, при этом педантично фиксировали нарушения порядка ведения агитации другими кандидатами .

За нарушения закона кандидаты, поддержанные властью, не наказывались. В лучшем случае к ним применялась формулировка «обратить внимание», которая вообще не предусмотрена законом . При этом один и тот же факт квалифицировался по-разному. Например, в Псковской области кандидат Сигуткин А А, поддержанный «Единой Россией», получил только предупреждение за несанкционированное использование изображения президента страны в своем агитационном материале, но листовки кандидата Лисицина А Г с несанкционированным изображением Путина В В были оперативно изъяты из распространения .

В сущности, избиркомы редко, когда придерживались беспристрастности по отношению к кандидатам. Те из них, кто рассматривались как основные конкуренты, не всегда добивались реализации своих прав, в том числе на агитацию в СМИ. Так, ряд районных государственных газет отказал кандидату в депутаты А. Кузьмину (Орловская область) в публикации его агитационных материалов, а окружная избирательная комиссия, куда обратился кандидат, не приняла никаких мер для обеспечения ему доступа к СМИ .

Решении избиркомов принимались, чаще всего, без серьезного обсуждения: члены комиссии полагались на мнение председателя, а тот, в свою очередь, на указания вышестоящей комиссии. Кандидат в депутаты Кузнецов М В (Псковская область) обратился в избирательную комиссию по поводу фактов незаконной агитации, допущенных ГТРК «Псков» — государственным телевизионным каналом. Рассматривая его обращение, комиссия даже не посмотрела представленные кандидатом ТВ-записи, что не помешало ей квалифицировать все показанное по телевидению как информационные материалы. В дальнейшем суд признал факт незаконной агитации со стороны ГТРК «Псков» .

Заявления же по поводу нарушений закона исполнительной властью в некоторых случаях полностью игнорировались. Например, астраханский Комитет содействия защите законных прав человека обратился с заявлением в облизбирком по фактам использования административного ресурса губернатором области, на что председатель ОИК Покровский Е М ответил, что «на такие заявления он не обращает внимания» .

Помимо того, что избирательные комиссии практиковали «двойной стандарт» в своей работе, иногда они сами серьезно нарушали правила агитационной кампании. Так, например, на обращение избирателей Астраханской области в облизбирком по поводу неприемлемости выступлений некоторых кандидатов, председатель Облизбиркома вместо того, чтобы рассмотреть обращение, вынести решение на предмет законности обозначенных выступлений, решил в прямом эфире по телевидению представить в негативном контексте кандидатов, не подписавших соглашения «О честных и чистых выборах», тем самым пренебрегая запретом на ведение агитации (антиагитации) представителями избиркомов. Соглашение было предложено к подписанию партией «Единая Россия» кандидатам по одномандатному округу (Астраханская область). Сам факт возникновения неподобающих выступлений председатель Облизбиркома объяснил тем, что между кандидатами было подписано это «джентльменское» соглашение, а кто отказался подписывать соглашение, тот и является нарушителем. Таким образом, председатель Облизбиркома «всенародно объявил свои приоритеты, и назвал остальных кандидатов “хроническими кандидатами”, и “скандалистами”» . Более того, законность или незаконность действий кандидатов, допустивших неподобающие, по мнению избирателей, высказывания, определялась не федеральным законом, а не имеющим юридической силы соглашением, которое представляет собой не более, чем инициативу одного из участников избирательной кампании.
Упомянутый случай очевидным образом подтверждает привилегированное положение кандидатов от «Единой России» в ходе избирательной кампании, а также зависимость избиркомов от исполнительной власти. Поддерживая «Единую Россию», главы администраций, губернаторы демонстрируют свою лояльность власти федеральной и для этого практически беспрепятственно контролируют избиркомы. Но здесь вопиющим являлся не только факт злоупотребления служебным положением со стороны председателя Облизбиркома, но и беззастенчивое пренебрежение законом. В данном случае достаточно было проигнорировать обращение или уж, по крайней мере, не выступать с агитацией в прямом эфире. Последнее прямо запрещено статьей 48 (п. 7, пп. д) Закона «Об основных гарантиях…».

Иногда председатели избиркомов воспринимали обеспечение победы поддержанного властью кандидата как свою прямую обязанность. Мониторинг зафиксировал случай, когда ответственность за нарушение закона со стороны кандидата председатель окружного избиркома пытался взять на себя. Например, длительное время кандидат Б. Резник (Хабаровский край) распространял агитационный буклет без предоставления в окружную комиссию образца буклета и письменных разрешений изображенных на нем физических лиц, что нарушало статью 63 Закона. По этому поводу в избирательную комиссию поступило заявление, но избирком не усмотрел нарушения закона, а через две недели утверждал, что требуемые согласия имеются, но отказался их продемонстрировать заявителю. При рассмотрении этого случая в ИКС Хабаровского края председатель окружной комиссии заявил, что это его вина, поскольку он не запросил у кандидата необходимых документов .

Предпочтения, которые оказывались одним кандидатам, приводили к тому, что у других кандидатов был затруднен доступ в избирательные комиссии, на что, например, указал сотрудник избирательного штаба одного из кандидатов, — «Кандидатам войти в избирательную комиссию только по времени, по очереди, по приглашению, и не всем» .

Пристрастная работа избиркомов в ходе парламентской кампании уже достаточное основание для отказа в признании выборов равноправными для всех кандидатов. Вмешательство властей в деятельность комиссий (см. раздел «Местные администрации») исключало их самостоятельность и независимость. А невысокий уровень профессионализма членов избиркомов не позволяет рассматривать этот орган как эффективный в деле контроля за соблюдением избирательных прав граждан.

Назад к странице Избирательные права граждан: Россия 2003

Назад к странице Сборники

К разделу "Публикации"

Наша кнопка