|
Введение
Новое избирательное законодательство и программы обучения
Формирование и состав избирательных комиссий
Работа избирательных комиссий
Регистрация кандидатов
Информирование избирательными комиссиями
Активное избирательное право. Уязвимые электоральные группы избирателей и реализации ими избирательных прав
Открытость и гласность в работе избирательных комиссий
Агитационная кампания
Выборы и СМИ
Теледебаты
Нарушения при выпуске и распространении печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, имевшие место в ходе предвыборной кампании 2003 года
Встречи с избирателями
Пикеты и митинги
Подкуп избирателей
|
Московская Хельсинкская группа в октябре–декабре 2003 г. проводила системный мониторинг парламентской кампании. В сотрудничестве с сетью правозащитного мониторинга, объединяющей гражданские организации из всех 89 регионов РФ, нам удалось собрать обширный материал о ходе избирательной кампании в стране.
МХГ уже имеет опыт проведения общероссийских мониторингов выборных кампаний. Впервые масштабный мониторинг был осуществлен силами МХГ и 70 региональных организаций в 1999 г. во время предыдущих выборов в Государственную Думу РФ, и тема нарушений избирательных прав обязательно присутствует в ежегодных докладах МХГ о ситуации с правами человека в России.
Поэтому к мониторингу прошедшей думской кампании МХГ приступила, имея обширный и разнообразный опыт отслеживания и анализа избирательной ситуации как на федеральном, так и на региональном уровнях. Многолетнее проведение профильного мониторинга позволило нам разработать взвешенную и унифицированную для всех регионов методику, которая подтвердила свою эффективность в ходе мониторинга.
Объективная оценка ситуации с соблюдением избирательных прав возможна только в том случае, когда мониторинг охватывает все стадии избирательного процесса. Изучая избирательную ситуацию в каждом конкретном регионе мониторы детально отслеживали ход избирательной кампании, выявляя основные области нарушения избирательных прав. При этом в качестве источников информации были задействованы основные участники выборов: в первую очередь – кандидаты, представители избиркомов и СМИ, сотрудники администраций. Особое внимание уделялось информационному полю избирательной кампании, возможностям граждан получить подробную и объективную информацию о ходе выборов. В дальнейшем, анализируя полученные в ходе мониторинга сведения, мы смогли сделать взвешенные выводы о специфике нарушений.
Мы сознательного не стали концентрировать внимание на дне голосования. Само по себе голосование – это отдельная процедура, которая уже сейчас хорошо отработана избирательными комиссиями и прицельно отслеживалась другими НПО. В тоже время итоги волеизъявления граждан определяются не одним только соблюдением закона при проведении голосования и подсчете голосов. Это особенно ярко продемонстрировали прошедшие выборы, когда нарушения в день голосования хотя и имели место, в том числе очень серьезные, но они не определяли характера выборов как недемократических и несвободных.
Поэтому МХГ основное внимание уделила агитационному периоду, той стадии избирательного процесса, в которой наиболее отчетливо проявляется давление на основных участников выборов – избирателей, кандидатов, избирательные блоки и объединения, СМИ, государственные учреждения, избиркомы.
Проведение общероссийского мониторинга стало одновременно оценкой эффективности новаций закона (начало агитации с момента выдвижения кандидатов; автоматическая регистрация кандидатов, выдвинутых от зарегистрированных ЦИК партий, исключительно судебный порядок снятия с регистрации, запрет на подачу исков о снятии с регистрации позднее, чем за пять дней до голосования; разделение понятий агитации и информирования; ужесточении правил к освещению избирательной кампании в СМИ; отмена досрочного голосования; сокращение периода избирательной кампании, в том числе, сокращение до одного месяца периода агитации в СМИ, новации в отношении системы избирательных комиссий, создание т.н. вертикали избиркомов во главе с ЦИК и т.п.).
Мониторинг засвидетельствовал, что позитивные изменения правовой базы практически не оказали влияния на улучшение ситуации с соблюдением избирательных прав. Наоборот положение еще более ухудшилось. Исполнительная власть всех уровней (от районного до федерального) фактически безнаказанно использует противоправные методы для того, чтобы, оказывая влияние на ход избирательной кампании и голосования, определить результат выборов.
Практически повсеместно нарушается принцип равноправия кандидатов. Это достигается как за счет создания неравноправных условий ведения агитационной кампании, так и путем снятия с дистанции избирательными комиссиями и судами «неугодных» кандидатов из-за незначительных формальных нарушений, за которые «продвигаемый» кандидат не привлекается к ответственности. Укоренение подобной практики уже привело к тому, что так называемый административный ресурс, который является ни чем иным, как прямым нарушением принципа равноправия кандидатов, воспринимается и представителями органов власти, и обществом как непременный атрибут выборов.
Реальная конкуренция во время предвыборной кампании среди кандидатов подменяется конкуренцией за административные ресурсы. При этом повсеместное использование административного ресурса, о чем большинству граждан и участников избирательного процесса известно, фактически никак не пресекается, хотя законодательство отчетливо запрещает пользоваться «преимуществами должностного и служебного положения» (ст. 38 п. «м» Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее — Закон «Об основных гарантиях»)). На практике эта норма закона остается неэффективной – «не работает» – хотя доказательные факты имеются. Более того, получается, что формальное исполнение должностными лицами закона фактически препятствует противодействию нарушениям. Кандидаты, занимающие ответственные государственные должности (выборные или нет) уходят в отпуск на время кампании, и тем самым на практике получают индульгенцию на использование административного ресурса.
Безусловно, нарушение избирательного законодательства непосредственно со стороны кандидатов также имеет широкое распространение. Однако эти нарушения чаще всего не могут оказать определяющего влияния на исход выборов. Кроме того, практика нарушений со стороны представителей органов власти и их безнаказанность создает общую атмосферу игнорирования закона, поддерживает представление о том, что без использования незаконных методов победить на выборах невозможно.
Роль СМИ в рамках парламентских выборов была маргинальной. Из-за ужесточения правил в отношении СМИ независимые редакционные и журналистские комментарии были сведены к минимуму. Основная информация, публикуемая в СМИ, предоставлялись избиркомами и кандидатами на условиях платной и бесплатной агитации. Закон, в целях борьбы со злоупотреблениями со стороны СМИ, в реальности спровоцировал свободное использование зависимых СМИ привилегированными кандидатами в ущерб остальным. Поэтому характер информационного обеспечения был односторонним и потому неполноценным.
Обязанность отслеживать соблюдение избирательного законодательства, принципов свободных и демократических выборов возложена законом на избирательные комиссии. Они не справляются с этой задачей. Исполнительная власть влияет на формирование избирательных комиссий (например, в их состав включаются госслужащие и сотрудники бюджетных учреждений, зависимые от исполнительной власти), которые в результате становятся проводниками административного ресурса. А избирательные комиссии (при нынешних организационных возможностях, ресурсах и финансировании) просто не в состоянии полноценно выполнять все определенные им законодательством функции. По понятным причинам избиркомы считают приоритетными задачами организацию избирательной кампании, проведение голосования и подсчет голосов, а не отслеживание нарушений или мониторинг освещения выборов в СМИ.
В частности избиркомы не в состоянии оказывать эффективное противодействие использованию ксенофобии и националистических настроений. Некоторые кандидаты открыто выстраивают агитационную кампанию на пропаганде идей подобного рода, что прямо запрещено статьей 56 пункта 1 и является основанием для снятия с регистрации.
Неспособность избирательных комиссий полноценно справляться со всеми возложенными на них функциями находит отражение и в том, что ЦИК не имеет полной информации о нарушениях в ходе избирательной кампании на местах и не может предпринимать адекватные меры по противодействию противоправным практикам в дальнейшем.
Соблюдение закона со стороны избирательных комиссий при проведении голосования и подсчете голосов должно обеспечиваться присутствием наблюдателей. Но действующее законодательство серьезно ограничивает возможности наблюдателей и, наоборот, открывает простор для произвола со стороны избирательных комиссий. Подпункт «е» пункта 10 статьи 30 Закона «Об основных гарантиях» определяет, что наблюдатель не вправе «совершать действия, препятствующие работе избирательной комиссии». Такая формулировка, которая нигде в законе не конкретизирована, позволяет избирательным комиссиям избавляться от «слишком активных» наблюдателей. Случаи произвольного выдворения наблюдателей с участков и из помещений избиркомов были чрезвычайно распространены, в том числе в ходе последней парламентской кампании.
* * *
Беззастенчивое использование административного ресурса, маргинализация СМИ и их роли в избирательном процессе, неэффективность и низкий профессионализм избирательных комиссий, которые фактически не справлялись с функциями по контролю за соблюдением избирательных прав, привели к тому, что роль избирателей свелась к участию в процедуре голосования. Создана лишь иллюзия альтернативных, демократических и свободных выборов. В условиях одностороннего и неполноценного освещения избирательной кампании в СМИ, манипулирования составом корпуса кандидатов избиратель не может сделать осознанный выбор. Таким образом, в то время как процедурная составляющая выборов соблюдается, выхолащиванию подвергаются демократические стандарты и принципы. Вышеперечисленные негативные факторы сводят к минимуму значение выбора, который совершает избиратель в день голосования, что означает открытое пренебрежение правом на периодическую смену власти через выборы.
Мониторинг проведен в рамках проекта «Сеть правозащитного мониторинга», осуществляемого при финансовой поддержке Европейской Комиссии
Взгляды, нашедшие отражение в данном материале, не имеют отношения к официальной позиции Европейской Комиссии
|
