|
Введение
Новое избирательное законодательство и программы обучения
Формирование и состав избирательных комиссий
Работа избирательных комиссий
Регистрация кандидатов
Информирование избирательными комиссиями
Активное избирательное право. Уязвимые электоральные группы избирателей и реализации ими избирательных прав
Открытость и гласность в работе избирательных комиссий
Агитационная кампания
Выборы и СМИ
Теледебаты
Нарушения при выпуске и распространении печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, имевшие место в ходе предвыборной кампании 2003 года
Встречи с избирателями
Пикеты и митинги
Подкуп избирателей
|
Принятие нового Закона не повлияло на практики и методы работы избирательных комиссий, за исключением тех изменений, которые связаны с новыми правилами ведения агитации (начало агитационного периода с момента выдвижения кандидата, ужесточение контроля за деятельностью СМИ в предвыборный период, разделение «агитации» и «информирования», сокращения периода агитации в СМИ до одного месяца), судебного порядка снятия кандидата с регистрации, отмены досрочного голосования. В сущности, частично изменилась техническая сторона работы, которая потребовала от членов избиркомов освоения новых навыков. Но часто в ходе предвыборной кампании возникали ситуации, когда оставались без внимания очевидные нарушения требований законов, которые в конечном счете нарушали демократический и равноправный характер выборов.
Между тем, многими опрошенными в ходе мониторинга представителями избиркомов высказывался оптимизм в оценках профессионализма членов комиссий и демонстрировалась уверенность в грамотном и юридически безупречном характере их работы. Но поверхностное знание закона членами нижестоящих комиссий[1], сфокусированность обучающих и методических материалов ЦИКа на процедурной стороне голосования (и подготовки к голосованию) заставляет сомневаться в компетентности членов избиркомов. Содержание принципов демократических выборов оказывается на периферии обучающих мероприятий ЦИК, что серьезно сужает деятельность избиркомов и сводит ее к технической работе по обеспечению выборов.
Основными документами, направляющими деятельность комиссии, являются планы подготовки и проведения выборов и пр. — методические инструкции, разработанные ЦИК и региональными избиркомами. В ходе мониторинга членам избирательной комиссии задавался вопрос: «Чем руководствуется комиссия в своей деятельности?». Основной закон страны и Закон «Об основных гарантиях» не прозвучал ни разу. С одной стороны, не вызывает сомнения необходимость регламентирующих документов, поскольку Закон задает лишь рамки деятельности, в том числе прописывает статус и закрепляет обязанности комиссий. Но они не должны быть для комиссии исчерпывающими и единственными.
Возложенные на избирательные комиссии функции по контролю за соблюдением законодательства приобретают второстепенное значение. Решения комиссий, касающиеся нарушений или ограничений избирательных прав граждан, как правило являются результатом обращений со стороны кандидатов и избирателей. Избиркомы в редких случаях самостоятельно инициируют разбирательства, предпочитая не замечать нарушения порядка ведения агитации.
В то же время такое положение с деятельностью имеет и объективные причины. В соответствии с новым законодательством период избирательной кампании сокращен до трех месяцев, а объем «бумажной» работы увеличился. Мониторинг засвидетельствовал, что «новая система отчетности» является серьезным недостатком нового закона. Многие респонденты — члены избиркомов большое количество отчетных документов рассматривали как основную причину, затрудняющую повседневную деятельность комиссий, в конечном счете снижающую эффективность работы.[2]
Было бы неверным не согласиться с тем, что повышение объема документации и отчетности переключает внимание членов избиркомов на бюрократическую сторону работы комиссий и является проблемой. Но все же основной причиной неэффективности работы комиссий по контролю за соблюдением избирательных прав остается давлением властей на избиркомы в сочетании с низким профессионализмом членов комиссии. Что касается последнего, то в процессе мониторинга (опроса членов избиркомов) ощущалась боязнь отвечать на вопросы монитора, если информация выходит за рамки информационного стенда в комиссии и отсутствует указание, как отвечать на поставленный вопрос.
Мониторинг собрал убедительные свидетельства того, что избирательные комиссии не являются независимыми органами в своей работе. Фактически они функционируют как еще одна структура местной администрации. Стремление разработчиков законопроекта обеспечить большую свободу избирательных комиссий от администрации на местах, вводя требование об обязательном включении в состав комиссий представителей ЦИК — т.н. вертикаль избирательных комиссий — на практике ограничилось тем, что представителями ЦИК в региональных комиссиях, как правило, были выбранные исполнительной властью в регионе люди, чьи кандидатуры представлялись в ЦИК и впоследствии утверждались.[3] Закономерно, что в ходе предвыборной кампании влияние местной администрации на этих людей было сильнее, чем ЦИК РФ. Поэтому избиркомы в первую очередь контролировали соблюдение интересов местной власти в ходе избирательной кампании, во вторую — соблюдение избирательных прав.
Этим объясняется неэффективность работы комиссий, которые часто игнорировали неприкрытые нарушения требований закона, если они были допущены кандидатами, как правило, открыто поддержанными властью. В этом смысле показательна работа избирательных комиссий Хабаровского, Ставропольского, Краснодарского краев и других регионов, которые не замечали публичных фактов прямой агитации губернаторов за одного из кандидатов, при этом педантично фиксировали нарушения порядка ведения агитации другими кандидатами.[4]
За нарушения закона кандидаты, поддержанные властью не наказывались. В лучшем случае к ним применялась формулировка «обратить внимание», которая вообще не предусмотрена законом.[5] При этом один и тот же факт квалифицировался по-разному. Например, в Псковской области кандидат Сигуткин А.А., поддержанный «Единой Россией», получил только предупреждение за несанкционированное использование изображения президента страны в своем агитационном материалы, но листовки кандидата Лисицина А.Г. с несанкционированным изображением Путина В.В. были оперативно изъяты из распространения.[6]
В сущности, избиркомы редко, когда придерживались беспристрастности по отношению к кандидатам. Те из них, которые рассматривались как основные конкуренты, не всегда добивались реализации своих прав, в том числе на агитацию в СМИ. Так, ряд районных государственных газет отказал кандидату в депутаты А. Кузьмину (Орловская область) в публикации его агитационных материалов, а окружная избирательная комиссия, куда обратился кандидат, не приняла никаких мер для обеспечения ему доступа к СМИ.[7]
Решении избиркомов принимаются, чаще всего, без серьезного обсуждения: при принятии решения члены комиссии полагаются на мнение председателя, а тот, в свою очередь, на указания вышестоящей комиссии. Кандидат в депутаты Кузнецов М.В. (Псковская область) обратился в избирательную комиссию по поводу фактов незаконной агитации, допущенных ГТРК «Псков» - государственным телевизионным каналом. Рассматривая его обращение, комиссия даже не посмотрела представленные кандидатом ТВ-записи, что не помешало ей квалифицировать все показанное по телевидению как информационные материалы. В дальнейшем суд признал факт незаконной агитации со стороны ГТРК «Псков».[8]
Заявления же по поводу нарушений закона исполнительной властью в некоторых случаях полностью игнорировались. Например, Астраханская областная общественная организация "Комитет содействия защите законных прав человека" (АООО КСЗЗПЧ) обратилась с заявлением в Облизбирком по фактам использования административного ресурса губернатором области, на что председатель ОИК Покровский Е.М. ответил, что «на такие заявления он не обращает внимания».[9]
Помимо того, что избирательные комиссии практиковали двойной стандарт в своей работе, иногда они сами серьезно нарушали правила агитационной кампании. Так, например, на обращение избирателей Астраханской области в облизбирком по поводу неприемлемости выступлений некоторых кандидатов, председатель Облизбиркома вместо того, чтобы рассмотреть обращение, вынести решение на предмет законности обозначенных выступлений, решил в прямом эфире по телевидению представить в негативном контексте кандидатов, не подписавших соглашения «О честных и чистых выборах», тем самым пренебрегая запретом на ведение агитации (антиагитации) представителями избиркомов.
Соглашение было предложено к подписанию партией «Единая Россия» кандидатам по одномандатному округу (Астраханская область). Сам факт возникновения неподобающих выступлений председатель Облизбиркома объяснил тем, что между кандидатами было подписано это «джентльменское» соглашение, а кто отказался подписывать соглашение, тот и является нарушителем. Таким образом, председатель Облизбиркома «всенародно объявил свои приоритеты, и назвал остальных кандидатов “хроническими кандидатами”, и “скандалистами”»[10]. Более того, законность или незаконность действий кандидатов, допустивших неподобающие, по мнению избирателей, высказывания, определялась не федеральным законом, а не имеющим силу соглашением, который представляет собой не более, чем инициативу одного из участников избирательной кампании.
Упомянутый случай очевидным образом подтверждает привилегированное положение кандидатов от «Единой России» в ходе избирательной кампании, а также зависимый характер избиркомов от исполнительной власти. Поддерживая «Единую Россию», главы администраций, губернаторы демонстрируют свою лояльность федеральной власти и для этого практически беспрепятственно контролируют избиркомы. Но этот случай возмущает не только злоупотреблением служебным положением со стороны председателя Облизбиркома, но беззастенчивым пренебрежением законом. Ведь в данном случае достаточным было проигнорировать обращение или уж, по крайней мере, не выступать с агитацией в прямом эфире.
Иногда председатели избиркомов воспринимают победу поддержанного властью кандидата как свою прямую обязанность. Мониторинг зафиксировал случай, когда ответственность за нарушение закона со стороны кандидата председатель окружного избиркома пытался взять на себя. Например, длительное время кандидат Б. Резник (Хабаровский край) распространял агитационный буклет без предоставления в окружную комиссию образца буклета и письменных разрешений изображенных на нем физических лиц, что нарушает ст. 63 Закона. По этому поводу в избирательную комиссию поступило заявление, но избирком не усмотрел нарушения закона, а через две недели утверждал, что требуемые согласия имеются, но отказался их продемонстрировать заявителю. При рассмотрении этого случая в ИКС Хабаровского края председатель окружной комиссии заявил, что это его вина, поскольку он не запросил у кандидата необходимых документов.[11]
Предпочтения, которые оказываются одним кандидатам, приводят к тому, что у других кандидатов бывает затруднен доступ в избирательные комиссии, на что, например, указал сотрудник избирательного штаба одного из кандидатов, — «Кандидатам войти в избирательную комиссию только по времени, по очереди, по приглашению, и не всем».[12]
1 См. раздел «Новое избирательное законодательство и обучающие программы.
2 В частности, на эту проблему указали в Астраханской, Тверской, Ульяновской, Псковской, Костромской области, в Краснодарском и Ставропольском краях и др.
3 Региональные доклады. Республики Карелия, Коми, Псковская область и др.
4 Региональные доклады. Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский края, Архангельская, Астраханская, Тверская области, Республика Карелия и др.
5 Из интервью с представителем избирательного штаба. Хабаровский край.
6 Региональный доклад. Псковская область.
7 Из интервью с представителем штаба кандидата. Орловская область.
8 Региональный доклад. Псковская область.
9 Региональный доклад. Астраханская область.
10 Региональный доклад. Астраханская область.
11 Из интервью с представителем избирательного штаба. Хабаровский край.
12 Из интервью с представителем избирательного штаба. Ульяновская область.
|
