|
Введение
Новое избирательное законодательство и программы обучения
Формирование и состав избирательных комиссий
Работа избирательных комиссий
Регистрация кандидатов
Информирование избирательными комиссиями
Активное избирательное право. Уязвимые электоральные группы избирателей и реализации ими избирательных прав
Открытость и гласность в работе избирательных комиссий
Агитационная кампания
Выборы и СМИ
Теледебаты
Нарушения при выпуске и распространении печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, имевшие место в ходе предвыборной кампании 2003 года
Встречи с избирателями
Пикеты и митинги
Подкуп избирателей
|
Одним из фундаментальных принципов поведения выборов является открытость и гласность работы избиркомов — органов, ключевых исполнителей по организации и проведению избирательных кампаний. Демократический характер выборов требует прозрачности на всех стадиях избирательного процесса, что гарантируется статьей 3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» — «Деятельность комиссий по подготовке и проведению выборов, референдума, подсчете голосов, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно». Если конкретные этапы выборов, перечисленные в упомянутой статье, получают более детальную регламентацию (например, ст. 30 Закона) и устанавливают закрытые перечни участников и получателей информации, то «деятельность комиссии по подготовке и проведению выборов» охватывает весь избирательный процесс, поэтому соответствующая информация должна быть открыта и доступна для каждого гражданина.
Тем не менее, характерной чертой парламентской кампании 2003 г. стало то, что доступ к информации о ходе выборов, об основных участниках выборов, о составе избиркомов, об итогах голосования и др. был затруднен, а иногда прямо нарушался, не взирая на то, что Центральная избирательная комиссия признала принципиальный характер открытости и гласности в работе, видя в этом основу сотрудничества с общественными организациями и обеспечения общественного контроля — «Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам (к которым справедливо отнести и избиркомы в рамках избирательной кампании. – Ред.) является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти…».[19]
Несмотря на это, Астраханской областной общественной организации «Комитет содействия защите законных прав человека» (АООО КСЗЗПЧ) было неоднократно отказано в сотрудничестве и предоставлении информации. На отправленное в Облизбирком официальное письмо о сотрудничестве ответ не был получен. При личной встрече с председателем Облизбиркома сотрудники Комитета получили отказ, при этом председатель комиссии ответил, что «он никогда не сотрудничал с такими организациями и сотрудничать не будет».[20]
Если отказу в сотрудничестве в рамках парламентской кампании можно найти формальное обоснование, то отсутствие доступа к информации о составе членов комиссий прямо нарушает принцип гласности. «Неоднократные обращения в Областную избирательную комиссию и в участковые избирательные комиссии о предоставлении нашей организации данных о членах избирательной комиссии, их партийной принадлежности и от кого были выдвинуты, оказались малоэффективными. Областная избирательная комиссия на запрос организации не ответила вообще».[21] В Республике Коми нигде в публичной печати не был опубликован полный список членов Республиканской избирательной комиссии (РИК) с решающим голосом, с указанием кто рекомендовал данного человека в комиссию.[22]
Закономерно, что нарушения со стороны вышестоящих комиссий спровоцировали аналогичные нарушения со стороны нижестоящих комиссий: «Два руководителя районных избирательных комиссий (ТИКи Приволжского и Камызякского районов), а также глава сельской администрации села Старая Кучергановка отказались сообщить сведения о составе сельских избирательных комиссий, ссылаясь на Астраханскую областную избирательную комиссию.[23] Приведенный пример ярко демонстрирует действие принципа обязательности решений вышестоящих комиссий для нижестоящих (ст. 20 Закона). Только законом это требование вводилось для обеспечения согласованности работы избиркомов в конечных целях реализации избирательных прав. А на практике оно нередко оборачивалось удобным, снимающим ответственность предлогом для нарушений.
В целом, закрытый характер работы избиркомов был отчетливо продемонстрирован в ходе мониторинга парламентских выборов, проводимого Московской Хельсинкской группой (МХГ). Мониторинг предполагал активное взаимодействие региональных партнеров МХГ с избирательными комиссиями. Многие мониторы столкнулись с нескрываемым нежеланием представителей избиркомов сотрудничать в рамках мониторинга, предоставлять требуемую информацию. В особенности, когда региональные мониторы просили предоставить копии документов избиркомов, которые по закону являются открытыми. Ни в одном регионе всех требуемых копий документов от избиркомов получить не удалось.[24]
Представляется, что такое положение вещей с доступностью выборной информации противоречит требованиям закона «Об информации, информатизации и защите информации»[25], в соответствии с которым граждане, любые организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к информации и не обязаны обосновывать необходимость получения этой информации.
Более того, непубличный, скрытый характер работы избиркомов распространялся не только на граждан, но иногда на некоторых членов избирательных комиссий.
Требования гласности предполагают коллегиальный и открытый порядок принятия решений в избиркомах. Для этого на заседаниях комиссии могут присутствовать как сами кандидаты, так и их доверенные лица и др., в том числе представители СМИ. Формально, эти законодательные предписания соблюдались, но в действительности часто на заседания комиссий выносились уже готовые решения, которые впоследствии принимались без серьезного обсуждения (см. также раздел «Работа избирательных комиссий»). При этом для остальных участвовавших в заседании граждан оставалось неясным как, кем и когда было подготовлено решение. Такая практика была принята в некоторых регионах, например в Псковской области, — «В ОИК рабочей группой готовится предварительное мнение, которое затем в форме готового решения предлагается для принятия на заседании комиссии. Остаётся предположить, что в ОИК существует деление на две неравные части, одна часть с преобладающим большинством готовит решения, другая в меньшинстве, которая отстранена от выработки предварительных решений».[26] В результате, основная работа, определяющая направленность комиссии, проводится скрытно и негласно, что противоречит законодательству.
Журналисты, имеющие свободный доступ на заседания комиссии, во многих регионах предпочли отказаться от этой возможности. Всю информацию, которую избиркомы были готовы опубликовать, они самостоятельно предоставляли СМИ, а независимые редакционные и журналистские комментарии были сведены к минимуму (см. также раздел «СМИ и выборы»). Заняв пассивную позицию, журналисты в редких случаях присутствовали на заседаниях комиссии, довольствуясь официальной информацией избиркомов. Причем нельзя сказать, что журналисты были склонны положительно оценивать ее качество и своевременность, — «Да публикуют они необходимую информацию. Но они там забывчивые ребята слишком. Причем, думаю, что это происходит не от того, что они там хотят чего-нибудь скрыть, а от того, что они просто не умеют работать»[27].
Маргинальная позиция СМИ в ходе парламентской кампании 2003 г. объяснима ужесточением правил агитации. Безусловно, сложно требовать от СМИ более полного информирования граждан о ходе кампании в условиях, когда самостоятельные редакционные статьи по предвыборной тематике могут быть признаны нарушением закона и повлечь различные разбирательства. Но негативные последствия жесткости законодательства в большей степени навредили избирателям, лишив их полноценной информации.
Помимо одностороннего характера освещения хода избирательного процесса, от избирателей оказалась фактически закрыта информация о ходе подсчета голосов и итогах голосования. Во многом, такая ситуация была обусловлена противоречивостью требований Закона «Об основных гарантиях избирательных прав …» и Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ».
Согласно Закону «Об основных гарантиях…» участковая избирательная комиссия производит обработку бюллетеней (гашение неиспользованных бюллетеней, подсчет испорченных бюллетеней, подсчет голосов избирателей, оглашение результатов голосования) — в присутствии наблюдателей при полном обзоре действий членов комиссии. Результаты этой работы отражаются в протоколе увеличенной формы здесь же, в помещении избирательной комиссии (ст. ст. 68 пп. 3,4,9,10 Закона). Указанные принципы открытости и гласности распространены и на последующие этапы подведения итогов голосования. Прием протоколов нижестоящих комиссий, суммирование данных этих протоколов и составление итоговых протоколов осуществляется членами вышестоящих избирательных комиссий строго в одном помещении, и все действия должны находиться в поле зрения членов избирательных комиссии и наблюдателей. В этом же помещении находится таблица, куда заносятся данные из протокола нижестоящей комиссии (п. 2 ст. 69 Закона). Таким образом, в соответствии с законом наблюдателям обеспечивается возможность независимой проверки правильности подведения итогов соответствующей избирательной комиссией (любого уровня).
Эти положения, гарантирующие, что волеизъявление избирателей не будет искажено, отсутствуют в законе «О выборах депутатов». Действительно, порядок подведения итогов голосования на участковых избирательных комиссиях еще соответствует описанному выше. Однако уже на уровне территориальной избирательной комиссии он отличается от предусмотренного законом «Об основных гарантиях…», хотя все же здесь сохраняется право присутствия наблюдателей. И, наконец, подведение итогов голосования окружной избирательной комиссией производится членами этой комиссии келейно без какого-либо контроля. Именно так в большинстве случаев и были подведены итоги выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва, когда получить информацию о предварительных результатах голосования по нижестоящим комиссиях было очень сложно, а иногда практически невозможно. Например, в Республике Коми только под давлением Центральной избирательной комиссии РФ в 11 часов следующего после голосования дня эта информация была доведена до сведения общественности. До требования ЦИК председатель РИК отказывался предать огласке полученную им предварительную информацию со всех территориальных избирательных комиссий о голосовании, ссылаясь на неправильное оформление протоколов.
Поэтому наблюдатели могли доверять только протоколам итогов голосования участковых комиссий, а получить которые во многих регионах оказалось сложным. Между тем, эти протоколы в дальнейшем передаются для обработки в вычислительный центр, где уже нет наблюдателей, и куда также не допускаются члены участковых комиссий. Поэтому до избирателей просто доносится информация об итогах голосования, проверить которую фактически невозможно. Тем более, по сведениям, полученным от региональным мониторов, почти всеми избиркомами были проигнорированы требования Закона «О выборах депутатов …», предписывающие в обязательном порядке опубликовать протоколы голосования.
Несвоевременное оглашение результатов голосования, отказ от публикации протоколов голосования по нижестоящим комиссиям указывает на возможную фальсификацию итогов выборов. В той же Республике Коми 8 и 9 декабря помощник главы республики М. Моисеева и ряд других чиновников обзванивали председателей территориальных избирательных комиссий с требованием изменить число голосов в пользу одного кандидата. В частности, такое давление оказывалось на председателя территориальной избирательной комиссии Удорского района.[28]
Проведенный мониторинг позволяет сделать вывод о том, что принципы гласности и открытости в работе избирательных комиссий воспринимаются самими членами избиркомов как малозначительные. Избиркомы ограничиваются публикацией в СМИ официальной информации, формальным соблюдением порядка заседаний в комиссиях и допуском наблюдателей в день голосования. Этим принципы гласности и открытости и исчерпываются на практике.
В тоже время существуют объективные причины закрытости комиссий. Помимо невысокого профессионализма членов нижестоящих комиссий и восприятия ими своей работы как процесса обеспечения процедурной стороны голосования, это — серьезное и систематическое давление со стороны власти, которое исключает независимость и открытость избирательных комиссий.
19 Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко.- Комментарий к статье 3 п. 5 – М.: Типография Новости, 2003. С. 75.
20 Региональный доклад. Астраханская область.
21 Там же.
22 Региональный доклад. Республика Коми.
23 Там же.
24 В результате нужные копии документов были получены в избирательных штабах и от представителей СМИ.
25 № 24-ФЗ от 20 февраля 1995 г.
26 Региональный доклад. Псковская область.
27 Из интервью с представителем СМИ. Ставропольский край.
28 Региональный доклад. Республика Коми.
|
