|
Права человека в Чеченской Республике, терроризм и реакция на него российских властей
Свобода слова
Свобода совести
Альтернативная гражданская служба
Запрет на пропаганду войны, на подстрекательство к дискриминации и насилию
Федеральный Закон «О противодействии экстремистской деятельности»
Положение национальных меньшинств
Свобода передвижения и выбора места жительства. Права мигрантов
Первые решения Европейского суда по правам человека в отношении России
|
Внутренняя политика РФ в 2002 г. отмечена рядом законодательных решений в области миграции. В июле был принят Закон «О гражданстве РФ», а с 1 ноября вступил в силу Закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ». На данный момент не представляется возможным в полной мере оценивать правоприменимость новых законов, поскольку не получили юридического оформления большинство подзаконных документов инструктивного характера (Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ было утверждено только 14 ноября), а необходимые для работы бланки документов, например, миграционные карты, не подготовлены.
Новый закон «О гражданстве РФ» содержит несколько способов получения гражданства, сопряженных с наличием или отсутствием ценза постоянного проживания на территории России. Во-первых, – упрощенный порядок (ст. 14), который подразумевает получение вида на жительство, а затем фактически автоматическое оформление гражданства для тех, чьи родители являются гражданами России в данный момент. Во-вторых, – общий порядок, который можно разделить на две автономные процедуры:
получение гражданства после оформления вида на жительство и пятилетнего непрерывного пребывания в России с соблюдением требования периодически подтверждать наличие законного источника доходов;
годичное пребывание на территории России с тем же требованием наличия законного источника доходов.
Общий порядок, подразумевающий годичный ценз пребывания, в том числе предусмотрен для пожилых людей, чьи дети проживают на территории России и уже имеют российское гражданство (1). В этом случае есть основания говорить о том, что принцип воссоединения семьи имеет «одностороннее» действие и, тем самым, нарушается. Такой вывод возможен, поскольку упрощенный порядок действует только по прямой восходящей линии. Действительная цель нового закона – привлечь в страну, желательно в экономически и демографически неблагополучные регионы, мигрантов из республик СНГ и Балтии трудоспособного и репродуктивного возраста.
Декларируемые цели нового закона – предоставить возможность легализации находящимся на территории России мигрантам и способствовать приезду в страну соотечественников, продолжающих жить в республиках бывшего Советского Союза (2). За время действия нового закона стало известно, что он не имеет рабочего характера: законодательные механизмы легализации и получения гражданства не реализуются в силу фактического отсутствия нормативных инструкций, а также недоступности на российском рынке труда легальных источников дохода для мигрантов. При этом надо отдельно сказать о том, что порядок регистрации, регламентировавший проживание в России мигрантов из республик бывшего СССР, не предусмотрен новым законом, что во многом усложняет их положение в России. Многие из них проживают в стране уже более пяти лет, но единственное, что может это подтвердить – это регистрация по месту жительства. Других документов нет, равно как и документов, подтверждающих наличие в течение всего времени проживания в России законного источника доходов. По всей видимости, этой группе мигрантов не удастся конвертировать уже прожитые в России годы в необходимый для получения гражданства срок непрерывного проживания, и им придется проходить полностью всю процедуру получения гражданства. Хотя последнее никак не может соответствовать целям, декларировавшимся Президентом и Премьер-министром, привлекать в Россию как можно больше мигрантов и, в первую очередь, соотечественников.
Здесь же необходимо сказать о том, что новый закон противоречит ряду положений Федерального Закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», который распространяет принцип непрерывности российской государственности на институт российского гражданства (преамбула закона). Но, скорее всего, этот принцип остается лишь декларацией.
Жесткий порядок получения гражданства России, не дифференцирующий граждан «ближнего» и «дальнего» зарубежья, не подразумевающий восстановление в гражданстве, тем не менее, имеет ряд преимуществ и, в первую очередь, в том, что объем ведомственного нормотворчества будет уменьшен. Как уже было сказано выше, разработка и принятие различных подзаконных документов, регламентирующих порядок рассмотрения вопросов гражданства, утверждающих формы заявлений и т.п., может снизить возможный произвол.
Необходимо отметить, что новый закон, ввиду введения ценза проживания в России, исключает возможность получения российского гражданства на территории государства исхода, что было возможно при старом законе. Это создает дополнительные проблемы, так как требует законного обоснования въезда на территорию России. Последнее противоречит двусторонним соглашениям о безвизовом режиме, которые Россия заключила со странами СНГ. Более того, широко употребляемые определения в отношении мигрантов из стран, бывших республик СССР, такие как «нелегальная миграция», «нелегальный мигрант» в целом не обоснованы. Мигрант является нелегальным тогда, когда он въезжает на территорию государства в обход закона, чего не происходит в случае с гражданами республик СНГ в силу упомянутых соглашений.
Новый закон вводит понятие вида на жительство, который становится основанием для последующего получения гражданства. До 1 ноября 2002 г. не была принята ни юридическая форма нового документа, ни порядок его оформления, таким образом, новый закон не имел практического применения. Положение о виде на жительство было принято 1 ноября 2002 г. и, в первую очередь, в развитие закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», а не принятого закона «О гражданстве». В тексте Положения вообще отсутствуют ссылки на закон «О гражданстве», что лишний раз подтверждает предположение, что миграционные потоки будут регулироваться в основном возможностями, заложенными в законе «О правовом положении иностранных граждан» (объектом которого является трудовая миграция), но никак не вынужденные мигранты или лица без гражданства, беженцы. Введение трудовой квоты прямо позволяет регламентировать число въезжающих в страну и реализовать озвученные ранее цели федеральной власти – «оптимизация миграционного потока» и территориальное распределение миграционных ресурсов, когда приоритет будет отдаваться малопривлекательным с точки зрения экономического состояния регионам.
Регулирование трендов и объема миграции зачастую рассматривается как действенное средство для предотвращения новых конфликтов, актов насилия и проч. на этнической почве. В целом, законодательная работа в 2002 г. была в определенной степени обусловлена стремлением изменить некоторые тенденции в российском обществе, ставшие очевидными для федеральной власти после экстремистских событий в России, в особенности, в г. Москве и Московской области. На первый взгляд самостоятельные, объекты законов «О гражданстве РФ», «О положении иностранных граждан в РФ» и «О противодействии экстремистской деятельности» в действительности подразумевают обозначенные проблемы.
Но может получиться так, что закон о положении иностранцев в России позволит федеральному центру перекладывать ответственность в том случае, если в каком-либо из регионов произойдет эскалация конфликта на межэтнической или межконфессиональной основе. Новый для миграционной политики России законодательный механизм – трудовая миграционная квота – разрабатывается и утверждается на региональном уровне, при этом предполагается, что местные власти учитывают существующее в регионе распределение по этническому признаку и стремятся не допустить так называемых перекосов. В итоге получается, что в случае проявлений экстремизма, усиления ксенофобской риторики и пр. решения региональных властей в области миграционной политики становятся прямыми и единственными причинами, а экстремизм и ксенофобия будут списаны на недальновидность региональной власти (3).
В новых законах по миграции вводится институт депортации, что подразумевает разработку и утверждение подзаконных актов, в том числе регламентирующих порядок проведения депортации. Федеральными чиновниками отрыто заявляется, что депортация – это крайняя мера, работающая в том случае, если мигрант не использовал законодательные возможности по легализации своего пребывания внутри страны. При этом в законах нет положения о том, что отсутствие регистрации является основанием для депортации. Тем не менее, из Московской области в течение месяца после террористического акта в г. Москве были депортированы несколько десятков граждан Таджикистана за нарушение режима регистрации. Вступивший в силу закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ», равно как и закон «О гражданстве РФ», хотя и не прописывают, но подразумевают некие процедурные правила проведения депортации. Кроме того, закон «О правовом положении…» регламентирует легализацию трудовых мигрантов, на что отводятся установленные законом сроки. Не будет неверным утверждать, что таджикам просто не предоставили возможности легализовать свое положение, а депортировали, исходя из соображений, что таджикам фактически невозможно использовать заложенные в законе нормы (4). При этом следует отметить, что если в данном случае законность экономического поведения можно поставить под вопрос, то въезд в страну был совершенно законным, а стремление федеральной власти ввести в действие механизмы легализации фактически подменяется регистрацией.
Примечательно также то, что, принимая подобные законы, власть стремится решить возможные и уже существующие проблемы роста ксенофобии и случающиеся на основе таких настроений экстремистские события, просто снизив число представителей визуальных меньшинств в регионах. Понятно, что исправить ситуацию невозможно с помощью грубых политических методов, при том, что принятая в 2001 г. федеральная программа по толерантности реализуется неравномерно и пока фактически безрезультатно.
(1) Фракция «Яблоко» внесла поправки к третьему чтению закона в Госдуме, предполагающие, что упрощенный порядок будет распространен также и на пожилых людей, граждан бывших советских республик. Поправка была принята, но в тексте закона она оказалась в статье, регламентирующей общий порядок получения российского гражданства. Исчезновение упомянутой поправки из статьи закона об упрощенном порядке дает основание партии «Яблоко» говорить о нарушениях во время принятия закона в Госдуме и в связи с этим нелегитимности нового закона. Насколько известно к настоящему времени, этот вопрос будет решаться в Конституционном суде РФ.
(2) О выступлениях Президента России и политических деятелей по этому поводу см.: Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2001 году (Права человека в регионах Российской Федерации в 2001 г. М.: Московская Хельсинкская группа, 2002).
(3) См. подробнее: Черненко А.. Васильев Ю. Депортации? Увольте... // Московские новости. 2002. 7 августа.
(4) «Депортация – это крайняя мера. Сперва человеку надо дать условия, чтобы он легализовался, создать и ввести в действие все институты легализации, а потом уже будем спрашивать с тех, кто так и не захотел выходить из тени». См. подробнее: Черненко А.. Васильев Ю. Депортации? Увольте... // Московские новости. 2002. 7 августа.
|
