|
Введение
Доклад о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2001 году
Доклад о ситуации с правами человека на территории Чеченской Республики
Аналитический обзор основных тенденций развития регионального законодательства РФ
Децентрализация и права человека в современной России
Участники мониторинга
Список сокращений
|
Т. Локшина, С. Лукашевский
Представляемый вниманию читателей сборник «Права человека в регионах Российской Федерации» — уже четвертый по счету, подготовленный Московской Хельсинкской группой (МХГ) на основе мониторинга, проведенного в 2001 г. совместно с другими московскими и более чем 80-ю региональными правозащитными организациями. Идея, зародившаяся и разработанная в Московской Хельсинкской группе, нашла горячую поддержку российских региональных НПО, активно включившихся в работу. И то, что в 1997 г. начиналось как амбициозный эксперимент в пяти российских регионах, где гражданское движение на тот момент было наиболее активным, на сегодняшний день превратилось в многофункциональную единую общероссийскую сеть правозащитного мониторинга. Ключевую роль в становлении сети сыграл проект «Мониторинг прав человека в России», осуществлявшийся с 1998 по 2002 гг. при поддержке Агентства международного развития США (USAID).
Отслеживание ситуации с правами человека происходит объединенными усилиями московской и региональных правозащитных организаций. Московской организации отводится роль координатора, разработчика единой методологической базы мониторинга, составителя общероссийского доклада о положении с правами человека. Местные организации проводят мониторинг в своих регионах и составляют на его основе региональные доклады о положении с правами человека.
На сегодняшний день это единственный опыт сетевого общероссийского мониторинга, но мы надеемся, что его успех вдохновит наших коллег по правозащитному движению на другие подобные инициативы.
Теперь, по окончании проекта «Мониторинг прав человека в России», сеть будет продолжать осуществление мониторинга положения с правами человека в субъектах Российской Федерации. Навыки и знания, приобретенные за более чем четыре года систематической работы также позволили организациям-членам сети перейти на качественно новый уровень деятельности — осуществление профильного мониторинга наиболее острых проблем в области прав человека. Четыре таких исследования пройдут в 2002–2004 гг. при содействии Европейской Комиссии, принявшей решение поддержать деятельность сети правозащитного мониторинга в России. Тема первого, осуществляющегося в данный момент исследования, — расизм и ксенофобия в Российской Федерации.
Принципиальное отличие настоящего сборника от предыдущих изданий «Права человека в регионах Российской Федерации» состоит в том, что в него не включены тексты докладов региональных организаций-участников проекта. Такое решение принято, с одной стороны, потому, что за несколько лет совместной работы наши региональные партнеры приобрели достаточный опыт составления обзорных докладов по результатам базового мониторинга и не нуждаются в нашем методическом содействии и помощи в подготовке текстов к публикации. С другой стороны, мы намеренно поставили перед региональными организациями задачу попытаться самостоятельно изыскать средства на публикации и презентации докладов в своих регионах. Некоторым это удалось. В тоже время мы сочли необходимым опубликовать доклад о положении с правами человека в Чеченской Республике, так как ситуация в этом регионе остается одной из наиболее острых правозащитных проблем мирового масштаба.
Кроме того, данный сборник включает в себя общероссийский доклад, составленный на основе региональных, обзор основных тенденций развития регионального законодательства, составленный Независимым экспертно-правовым советом и очерк о влиянии процессов децентрализации на ситуацию с правами человека в РФ.
Составители обращают внимание читателей на то, что в сборнике затронуты отнюдь не все формы нарушений прав человека, имеющие место в современной России. Более того, несколько тем, освещенных в прошлогоднем издании (в первую очередь — социально-экономические права), на этот раз в силу объективных обстоятельств остались неохваченными. С другой стороны, в настоящем сборнике собраны материалы по таким ранее не рассматривавшимся проблемам, как, например, региональная законодательная база и права сексуальных меньшинств. Кроме того, авторами некоторых разделов была предпринята попытка более углубленного, отчасти ретроспективного, исследования ситуации с соблюдением прав человека. В целом, как и в изданиях 1999–2001 гг., сборник представляет собой очерк ситуации с соблюдением прав человека. Мы постарались как представить дополнительную информацию по ранее описанным тенденциям, так и в чем-то дополнить картину нарушений прав человека в современной России.
* * *
В 2001 г. основные направления развития ситуации с соблюдением прав человека в России остались без изменения. С другой стороны, негативные тенденции упрочились и с очевидностью приобрели долгосрочный характер, а ряд важных положительных элементов политики Президента В. Путина реализуются медленно и непоследовательно, не оказывая, во всяком случае пока, серьезного влияния на общее положение вещей.
Наибольшие «потери» в 2001 г. продолжала нести сфера гражданских и политических прав. Российское политическое пространство становится все менее плюралистическим. В апреле 2001 г. федеральная власть завершила борьбу за фактический контроль над третьим по значимости метровым телеканалом — НТВ, управление которым перешло от В. Гусинского к полугосударственной компании «Газпром». В январе 2002 г. после серии судебных разбирательств прекратил вещание последний частный метровый телеканал федерального значения — ТВ-6. Две основных телекомпании ОРТ и РТР являются по сути пропагандистскими инструментами федеральной власти, не уравновешиваемыми другими сопоставимыми по значимости СМИ. Наиболее существенным следствием планомерного разрушения медиа-холдинга В. Гусинского и уничтожения ТВ-6(1) руками полугосударственных или частных, но лояльных федеральной власти, компаний стало то, что теперь владельцы и руководители СМИ отчетливо осознают, к чему может привести последовательная и резкая критика Кремля.
В итоге нынешняя федеральная власть получила огромные возможности по использованию телевидения и радио как инструмента политического манипулирования(2), при том, что доступ оппозиции к этим СМИ сократился(3).
В регионах же положение со свободой массовой информации давно обстоит еще хуже, чем в центре. СМИ по преимуществу находятся под контролем региональных властей, а немногие оставшиеся независимыми издания постепенно захватываются или уничтожаются.
Выборы, прошедшие в ряде российских регионов в 2001 г. продемонстрировали, что избирательный процесс в России становится менее демократическим. Все чаще открытая конкуренция кандидатов полностью подменяется «аппаратным» противостоянием, которое заканчивается победой той или иной группировки внутри властных структур и связанных с ними представителей бизнеса. Возможны и компромиссы. Так, например, результаты выборов в Московскую Городскую Думу были, фактически, предрешены задолго до голосования, поскольку четыре наиболее крупные, не считая коммунистов, политические партии «Единство», «Отечество — Вся Россия», «Союз правых сил» и «Яблоко» поделили между собой избирательные округа(4). По мере разворачивания избирательной кампании по выборам Президента Республики Якутия (Саха) вся страна могла наблюдать за аппаратной интригой, в ходе которой из трех реальных претендентов остался один и в отсутствии других реальных конкурентов занял президентское кресло. Таким образом, институт выборов приобретает в России квазидемократический характер, и избирателям предлагается выбирать из кандидатов, один из которых «обречен» на победу.
Самой болевой точкой России в сфере прав человека остается ситуация в Чечне. Причем — и это является наиболее прискорбной тенденцией — положение в Чеченской Республике за 2001 г. нисколько не улучшилось. Крупные военные операции прекратились еще в первой половине 2000 г. Однако мирное население продолжает подвергаться насилию и грабежам со стороны представителей федеральных сил, в том числе в ходе так называемых зачисток(5). Чеченцы, задержанные представителями федеральных сил, якобы за причастность к вооруженному сопротивлению, становятся жертвами жестоких пыток, пропадают без вез вести. Многих из них впоследствии находят убитыми.
С весны 2001 г. российские власти предпринимают попытки вернуть в Чечню беженцев, обосновавшихся в соседней Ингушетии, их численность превышает 150 тыс. человек. Так, в Ингушетии с 13 апреля была прекращена регистрация «вынужденных переселенцев». Федеральные власти и администрация Чеченской Республики пытаются вынудить беженцев, находящихся на территории Ингушетии, вернуться в места своего постоянного проживания, лишая их государственной помощи и ограничивая деятельность международных гуманитарных организаций в регионе.
Осенью 2001 г. российские власти и президент А. Масхадов предприняли некоторые шаги в направлении начала переговорного процесса. Однако, судя по официальным заявлениям, имевшие место контакты между российскими официальными лицами и представителями А. Масхадова не принесли положительных результатов.
В итоге массовые и грубейшие нарушения прав человека в Чеченской Республике приобретают затяжной хронический характер, в то время как российские власти не проявляют подлинной готовности к ведению переговоров — единственно возможному способу разрешения конфликта. Отсутствие политической воли к мирному урегулированию выражается и в официальной риторике российских властей на международном уровне. В частности, на завершившейся в апреле 2002 г. 58 Сессии Комиссии по правам человека ООН делегация РФ заявила, что предлагать России вести переговоры с чеченцами — то же самое, что предлагать государствам-членам анти-террористической коалиции начать переговорный процесс с представителями так называемой Аль-Каеды.
Оправдывая массовые нарушения прав человека в Чечне борьбой с международным терроризмом, российские власти при этом оказываются не в состоянии защитить население от полуорганизованных фашиствующих молодежных группировок («скинхедов»). Нападения на выходцев из кавказского региона, азиатских и африканских стран приобрели постоянный характер и при попустительстве правоохранительных органов переросли в настоящие погромы, которые имели место на двух московских рынках в апреле и октябре 2001 г.
Благоприятным фоном для подобных событий безусловно является практика дискриминации мигрантов, принадлежащих к этническим меньшинствам, которая получила широкое распространение в деятельности представителей власти и правоохранительных органов г. Москвы и ряда других субъектов Российской Федерации и, в свою очередь, способствует массовому распространению ксенофобии. Причем в Краснодарском крае заявления представителей власти отличает откровенно националистическая риторика, которая в начале 2002 г. уже вылилась в реальные действия по депортации «незаконных» мигрантов, осуществляемой на практике по этническому признаку.
После того, как в 2000 г. Верховный Суд полностью оправдал Александра Никитина, обвиненного в шпионаже за подготовку исследования о состоянии радиоактивных отходов на Северо-западе России для норвежской экологической организации, казалось, что наметился прогресс и в других подобных делах. Тем не менее, несмотря на непрекращающиеся выступления правозащитников, юристов, представителей российской и международной общественности по поводу необоснованности обвинений в шпионаже, выдвинутых против Григория Пасько, Игоря Сутягина, Валентина Моисеева и других, суды либо отправляют дела на дополнительное расследование(6), либо принимают решение в пользу ФСБ. И если очередной процесс 2001 г. по делу Валентина Моисеева закончился, по крайней мере, смягчением приговора, то Григорий Пасько в декабре 2001 г. был признан виновным уже не только в превышении служебных полномочий, но и непосредственно в шпионаже.
Более того, в 2001 г. на одного «узника шпиономании» стало больше. Красноярский физик Валентин Данилов, чье дело расследовалось ФСБ с мая 2000 г., был арестован 16 февраля 2001 г. и с тех пор находится в следственном изоляторе. В феврале 2002 г. его дело было отправлено на дополнительное расследование(7).
По мнению адвоката Моисеева Анатолия Яблокова: «Тенденция такова, что, даже если нет доказательств, лица, которые привлекаются по уголовным делам, расследованным ФСБ РФ, тем не менее несут наказание. Эта тенденция очень настораживает. Если она будет предпринята в отношении Моисеева, мы будем продолжать бороться дальше»(8).
Не лучше обстоит дело и с другими наиболее значимыми проблемами в области прав человека. Несмотря на заявления нового министра внутренних дел Б. Грызлова (назначен в мае 2001 г.) о необходимости серьезных изменений в деятельности милиции, никакой информации, свидетельствующей об ограничении практики применения пыток и других незаконных приемов следственной и оперативно-розыскной деятельности в 2001 г. не зафиксировано. То же касается и ситуации в вооруженных силах: переход на контрактный принцип комплектования армии осуществляется крайне медленно, несмотря на то, что иного способа покончить с неуставными отношениями и нарушениями в рядах Вооруженных Сил со всей очевидностью не существует.
Имели место некоторые подвижки в отношении реализации конституционного права граждан на альтернативную гражданскую службу, до сих пор не регламентированного соответствующим федеральным законом. В начале 2001 г. законопроект об альтернативной службе был, наконец, внесен в Государственную Думу Правительством (что позволяет надеяться на скорое его принятие), но в его нынешнем варианте он учитывает интересы Министерства обороны в большей степени, чем интересы российских граждан. Предполагается введение экстерриториального принципа прохождения альтернативной службы, сроком вдвое превышающей военную. Кроме того, фактически вводится обязанность гражданина доказывать наличие убеждений, несовместимых со службой в армии. В то время, пока идет работа над законопроектом, суды продолжают достаточно часто выносить антиконституционные решения об отказе в прохождении альтернативной службы.
МХГ и другие правозащитные организации неоднократно высказывались в поддержку деклараций В. Путина и сотрудников Администрации Президента о необходимости интенсификации судебной реформы и ее первоочередных приоритетах. Главным событием в этой сфере стало принятие в декабре 2001 г. нового Уголовно-процессуального кодекса (УПК). Кодекс вводит институт мировых судей, которые, принимая решения по незначительным правонарушениям, смогут разгрузить федеральных судей. Также институт суда присяжных распространяется теперь на все регионы РФ (ранее только на девять), но процесс его введения растянется до 2004 г. Кроме того, вводится арест по судебному приказу взамен санкции прокурора, а защитник получает полномочия собирать и представлять суду доказательства. К числу нововведений, направленных на усиление гарантий соблюдения прав человека, также относится право судей признавать неприемлемыми в качестве доказательств показания, полученные в отсутствии адвоката.
В то же время новый УПК не представил возможности подачи апелляции на решение суда. Более того, представители НПО лишись права участвовать в процессе в качестве общественных защитников.
Положительной оценки заслуживает определенная переориентация внешней политики России после трагических событий 11 сентября в Нью-Йорке в сторону сближения с Западом. Более тесное сотрудничество со странами Запада может заставить российское руководство уделять больше внимания проблеме соблюдения прав человека, а интеграция России в западное сообщество безусловно в отдаленной перспективе будет иметь положительное влияние на ситуацию с правами человека внутри страны. Однако следует признать, что краткосрочные последствия новой международной ситуации имели и определенное отрицательное влияние. Это выразилось в использовании российской дипломатией общей антитеррористической риторики в целях оправдания действий России в Чечне (см. выше) и в том, что степень критичности правительств стран Европейского союза и США к нарушениям прав человека в России снизилась. В частности, этой весной проблема Чечни была снята с повестки дня Комиссии по правам человека ООН.
На этом фоне, не внушающем большого оптимизма, 2001 г. закончился для российских НПО гораздо успешнее, чем можно было ожидать. Авторитарные установки нынешней российской власти заставляли опасаться того, что в своих отношениях с неправительственным сектором она будет взаимодействовать только с лояльными ей организациями, а остальных представителей третьего сектора игнорировать и, возможно, стремиться ограничить их активность. Еще летом 2001 г. казалось, что ситуация развивается именно в этом направлении. Организационные структуры Гражданского Форума, который должен был стать местом масштабного диалога общественных объединений и власти, фактически игнорировали значительную часть реально действующих НПО. Однако затем представители Администрации Президента и Правительства изменили изначально выбранную позицию и вступили во взаимодействие с независимыми, в том числе, правозащитными НПО. Итогом этих переговоров стало активное участие последних в организации и проведении Гражданского Форума, прошедшего в ноябре 2001 г. Причем по настоянию независимого неправительственного сообщества упор был сделан не на пленарные заседания, а на тематические столы по самым острым проблемам в области прав человека и деятельности НПО. Это собрание действительно достаточно адекватно отражало состав третьего сектора в России и позволило заметно интенсифицировать взаимодействие между НПО и государственными структурами, в частности в рамках созданных долгосрочных переговорных площадок по целому ряду актуальных вопросов. Для того, чтобы показать себя сторонниками развития в стране гражданского общества, власти оказались готовы не только пойти на диалог с правозащитными организациями, которые постоянно подвергают политику государства резкой критике, но и фактически признать их системообразующую роль в третьем секторе. В тоже время нет серьезных гарантий того, что конструктивное взаимодействие между НПО и государственными органами, начавшееся в ходе Гражданского Форума, станет постоянным.
События 2001 г., да и всех последних лет, показывают, что права человека воспринимаются российскими властями не в качестве одного из приоритетов их политики, а лишь как элемент положительного имиджа, о котором стоит заботиться, но лишь до тех пор, пока подобное «имиджмейкерство» не потребует больших усилий и не войдет в противоречие с более насущными интересами. Через призму такой позиции и следует рассматривать результаты мониторинга нарушений прав человека в России, представленные в настоящем сборнике.
(1) Формально компания МНВК, которая осуществляла вещание в качестве телеканала ТВ-6 еще существует (по состоянию на май 2002 г.), но отключена от эфира и должна ликвидироваться по решению суда.
(2) Контрольный пакет акций единственной крупной негосударственной общественно-политической радиостанции «Эхо Москвы» также находится в руках Газпрома. Руководство радиостанции, которое в целом оставалось неизменным с 1991 г., может быть в любой момент заменено.
(3) Только один очевидный пример. На НТВ, до перехода телеканала под контроль Газпрома, в рамках еженедельной аналитической программы лидеры всех парламентских фракций имели возможность кратко комментировать наиболее важные политические события недели. На «новом» НТВ такая практика прекратилась.
(4) В связи с огромным влиянием Ю. Лужкова, мэра г. Москвы, на столичный политический процесс и объединением движения «Отечество — Вся Россия» (одним из лидеров которой был тот же Ю. Лужков) с пропрезидентской партией «Единство», победившей на парламентских выборах 1999 г., возможности других политических партий обеспечить избрание своих кандидатов снизились до минимума. Для преодоления этой ситуации было достигнуто соглашение между объединившимися «Отечеством» и «Единством» и политическими партиями «Яблоко» и «Союз правых сил».
(5) По данным Правозащитного центра (ПЦ) «Мемориал», в 2001 г. их было более 20.
(6) При этом все обвиняемые остаются под стражей, вопреки неоднократным ходатайствам адвокатов.
(7) Он обвиняется в «измене родине» за то, что собирался передать Китаю в рамках выполнения коммерческого заказа информацию, содержащую государственную тайну. Однако сведения, разглашение которых вменяется в вину Данилову, были рассекречены еще в 1992 г. и уже опубликованы в открытой печати (по мнению 19 ученых, подписавших коллективное письмо в защиту Данилова).
(8) Верховный суд оставил в силе приговор Валентину Моисееву (www.hro.org).
|
