|
ПУБЛИКАЦИИ
1. Нормативные акты, определяющие конституционно-правовое устройство субъекта РФ либо правовой статус региона РФ
За период проведения мониторинга регионального законодательства регионами Российской Федерации активно принимались нормативно-правовые акты, определяющие их конституционно-правовое устройство. При этом далеко не всегда вновь принятые нормативные акты этой категории (а также изменения, вносимые в них) соотносились с федеральным законодательством и Конституцией РФ. Только впоследствии в некоторые из них (преимущественно после принятия Конституционным судом РФ соответствующих решений) вносились изменения, устраняющие антиконституционные нормы Конституций и Уставов субъектов РФ. Такая динамика изменения нормативных актов рассматриваемой группы стала своего рода правовой традицией для РФ.
В этой связи можно проследить динамику развития указанной группы регионального законодательства за период мониторинга, сопоставляя первичные редакции нормативно-правовых актов с их последующими вариантами.
Показательным в этом контексте является пример с Конституцией Удмуртской Республики (УР), принятой 7 декабря 1994 г. (в редакции Законов УР от 11 мая 1995 г. № 17-I; от 9 января 1998 г. № 549-I; от 24 января 2000 г. № 139-II; Референдума УР от 26 марта 2000 г.; Законов УР от 18 апреля 2000 г. № 168-II; от 18 апреля 2000 г. № 169-II; от 28 ноября 2000 г. № 226-II; от 28 ноября 2000 г. № 228-II).
В первоначальной редакции ч. 2 ст. 5 Конституции Удмуртской Республики предусматривала, что республика самостоятельно устанавливает свою систему органов государственной власти. Однако согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ это имеет место «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(1), что говорило о неконституционности рассматриваемой нормы.
В последующем данное положение было изменено и норма сформулирована следующим образом: «Удмуртская Республика самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в республике в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом» (в редакции Закона УР от 18 апреля 2000 г. № 168-II).
В заключении эксперта Независимого Экспертно-правового Совета (НЭПС) отмечалось, что «в ст. 8 Конституции республики(2) говорится о республиканском гражданстве. Однако федеральная Конституция гражданства республик не предусматривает, хотя прямо его и не запрещает. Закона о гражданстве в республике нет, и нормы Конституции о гражданстве оказываются бессодержательными. То же относится к п. «в» ст. 67(3) , Законом УР от 18 апреля 2000 г. № 168-II это положение было изменено на соответствующее Конституции РФ:
«1. Каждый гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Удмуртской Республики, одновременно является гражданином Удмуртской Республики, обладает всеми правами и свободами, несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Удмуртской Республики.
2. Условия признания граждан Российской Федерации гражданами Удмуртской Республики определяются в соответствии с федеральным законом».
В связи с этим необходимо отметить, что и в ст. 11 Конституции Республики Дагестан сохраняется положение, идентичное раннему неконституционному положению Удмуртской Конституции: «Республика Дагестан имеет свое гражданство. Гражданство Республики Дагестан приобретается и прекращается в соответствии с республиканским законом. В соответствии с законом или международным договором допускается двойное гражданство. Каждый гражданин Республики Дагестан одновременно является и гражданином Российской Федерации…»
Далее в экспертном заключении отмечалось: «В ч. 1 ст. 13 установлено, что порядок смены вида и форм собственности на землю и другие природные ресурсы регулируется законодательством Удмуртской Республики. Однако это — чисто гражданско-правовая материя, а согласно п. “о” ст. 71 федеральной Конституции гражданское законодательство отнесено к исключительному федеральному ведению.
Часть 2 этой же статьи предусматривает возможность установления Конституцией и законами республики, исходя из общественных интересов, ограничений права пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами. Природопользование, согласно п. “д” ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции, отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а следовательно, акты республики должны в этой сфере соответствовать федеральным законам. Лишь в отсутствие федеральных законов республика может регулировать природопользование самостоятельно с тем, что после вступления в силу федеральных законов республиканские нормы подлежат приведению в соответствие с этими законами»(4).
Однако и эти несоответствия были устранены законом Удмуртской Республики, сформулировавшим новую редакцию ст. 13: «Земля и другие природные ресурсы Удмуртской Республики используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа Удмуртской Республики и могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами регулируются федеральным законодательством и законодательством Удмуртской Республики» (в редакции Закона УР от 28 ноября 2000 г. № 226-II).
В этой связи следует отметить, что в ст. 14 Конституции Дагестана по сей день сохраняется аналог рассматриваемой неконституционной нормы: «Право частной собственности на землю приобретается на основании и в пределах, определяемых республиканским законом»(5).
Анализируя далее Конституцию Удмуртии, эксперт отмечал: «В ч. 2 ст. 17 сказано, что основные права и свободы человека и гражданина не должны нарушать права и свободы других лиц. В ч. 3 ст. 17 российской Конституции содержится более правильное положение, а именно что нарушаться права и свободы других лиц не должны осуществлением прав и свобод человека и гражданина. При этом ни о каких основных правах и свободах речи нет — они все основные»(6). Данная рекомендация была учтена региональным законодателем, и в указанную статью были внесены изменения, устранившие недостатки, отмеченные в заключении(7).
В заключении эксперта подчеркивалось, что в ст. 25 Конституции Удмуртии и ряде других статей употреблено выражение «закон Российской Федерации». В российской же Конституции говорится о федеральных законах(8). Законодатель воспринял и это замечание, и указанная норма была приведена в соответствие со ст. 25 Конституции РФ, в большинстве статей Конституции Удмуртии термин «закон Российской Федерации» был заменен на «федеральный закон»(9).
В ч. 3 ст. 29 Конституции Удмуртии в связи со свободой мысли и слова в дополнение к положениям федеральной Конституции устанавливался запрет пропаганды насилия, жестокости, порнографии и наркомании. Эксперт НЭПС в своем заключении отмечал, что «это представляет собой регулирование прав и свобод человека и гражданина, а оно согласно п. “в” ст. 71 Конституции России отнесено к исключительному федеральному ведению. То же можно сказать о праве на труд, предусмотренном в ч. 1 ст. 37, об установлении минимального размера оплаты труда (ч. 3 ст. 37), о регулировании рабочего времени (ч. 6 ст. 37)»(10).
Однако данные положения не были исключены из Конституции Удмуртии, что сохраняет противоречие рассматриваемого акта с Конституцией РФ(11).
Анализируя ст. 36 Конституции Удмуртии, регулирующую земельную собственность и землепользование, эксперт подчеркивал, что «в ней не воспроизведены положения ч. 2 ст. 36 федеральной Конституции о свободном владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами со стороны собственников. А в ч. 3 предусмотрена возможность установления законами республики предельных размеров земельных участков, тогда как ч. 3 ст. 36 федеральной Конституции устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона»(12).
Данные замечания были учтены региональным законодателем, исключившим ч. 2 и 3 из текста указанной статьи.
Эксперт отмечал, что «…вопреки тому, что сказано в ч. 3 ст. 46, республика не вправе заключать международные договоры, касающиеся защиты прав и свобод (п. “к” ст. 71 федеральной Конституции)»(13). Именно так и была изменена указанная часть ст. 46 Конституции Удмуртии, которая закрепила следующее положение: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты» (в редакции Закона УР от 18 апреля 2000 г. № 168-II)(14).
В заключении эксперта подчеркивалось: «Чрезвычайное положение и возможные в условиях этого режима ограничения прав и свобод могут устанавливаться только федеральным конституционным законом (ч. 1 и 2 ст. 56 Конституции РФ), но никак не законом Удмуртии, как сказано в ч. 1 ст. 56 ее Конституции. Соответственно вопрос о том, нужно или не нужно предварительное согласие республики на введение на ее территории чрезвычайного положения, решается также федеральным конституционным законом вопреки тому, что сказано в ч. 2 ст. 56»(15).
Законом УР от 18 апреля 2000 г. № 168-11 ст. 56 Конституции Удмуртии изменена в точном соответствии с рекомендациями эксперта НЭПС и закрепляет следующее положение:
«1. Чрезвычайное положение на территории Удмуртской Республики может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом.
2. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия».
Анализируя ч. 2 ст. 68 Конституции УР, эксперт отмечал, что она, как «допускающая введение на территории республики ограничений перемещения товаров и услуг в перечисленных интересах, противоречит ч. 2 ст. 74 федеральной Конституции, согласно которой такие ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом»(16).
И это замечание эксперта было признано региональным законодателем правильным, что повлекло изменение рассматриваемой статьи, которая теперь гласит: «Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться на территории республики в соответствии с федеральными законами, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» (в редакции Закона УР от 18 апреля 2000 г. № 169-II).
Аналогичная картина складывается и при анализе Конституции Татарстана и изменений, внесенных в нее в период проведения мониторинга(17).
Конституция Республики Татарстан (РТ) была принята 6 ноября 1992 г., после чего в нее был внесен ряд изменений: 30 ноября 1994 г., 30 марта 1995 г., 8 декабря 1995 г., 27 ноября 1996 г., 26 мая 1999 г. и 21 июля 1999 г. Ее принятию предшествовало принятие еще в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Татарской АССР, ст. 5 которой предусмотрела, что Декларация является основой для разработки Конституции Татарстана. В апреле 1991 г. из предыдущей Конституции республики — Конституции (Основного Закона) Татарской АССР 1978 г. — был изъят ряд положений, подтверждавших нахождение республики в составе Российской Федерации и верховенство российских законов над законами Татарстана. В марте 1992 г. в республике был проведен референдум о статусе республики как суверенного государства, субъекта международного права, несмотря на то, что Конституционный суд РФ в постановлении от 13 марта 1992 г. признал некоторые положения Декларации и конституционных новелл, а также формулы референдума не соответствующими российской Конституции. Республика не подписала Федеративный договор от 31 марта 1992 г., претендуя на особый статус суверенного государства, лишь ассоциированного с Россией, но не входящего в ее состав. Это получило отражение, в частности, в ст. 61 действующей Конституции Татарстана, где сказано, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.
В феврале 1994 г. уже после вступления в силу ныне действующей Конституции РФ был заключен Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (далее — Договор), содержание которого, по существу, во многом исходит из концепции Татарстана как ассоциированного суверенного государства, а разграничение компетенций между Российской Федерацией и Республикой Татарстан по ряду позиций отличается от того, которое содержится в ст. ст. 71–73 Конституции РФ. Следует отметить, что российская Конституция не знает института межгосударственной ассоциации, а ч. 3 ст. 11 этой Конституции предусматривает договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие только разграничение предметов ведения и полномочий, но не взаимное их делегирование. Правда, в преамбуле Договора сказано, что Республика Татарстан объединена (не ассоциирована) с Российской Федерацией российской и татарстанской Конституциями и данным договором, а в ст. 1 — что этими же актами осуществляется разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий. Однако толковать эти положения можно весьма различным образом. С учетом сказанного следует оценивать излагаемые ниже несоответствия между действующей татарстанской Конституцией и Конституцией РФ.
Прежде всего следует отметить, что в Конституции Татарстана нигде не говорится о том, что республика находится в составе Российской Федерации. На это косвенно указывают лишь отдельные положения, как, например, ч. 2 ст. 19, согласно которой граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации — России. Ст. 1 Конституции устанавливает:
«Республика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики.
Суверенитет и полномочия государства исходят от народа.
Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан».
Такие безоговорочные формулировки несовместимы с текстом российской Конституции.
Определением Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г. (№ 92-О) положения ст. 1 настоящей Конституции признаны не соответствующими Конституции РФ в части закрепления суверенитета (государственного суверенитета) республики, а также в части того, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике.
Конституционный суд РФ сформулировал по этому поводу принципиальную правовую позицию:
«Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула). Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной властей государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
В ст. 6 Конституции Татарстана предусмотрена возможность участия профсоюзов в управлении через своих представителей в выборных органах государственной власти. В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в десятом абзаце ст. 2 устанавливает, что избирательным объединением может стать только политическое общественное объединение, каковым профсоюз по определению не является.
Вызывает сомнения положение ч. 2 ст. 8, согласно которой территория республики является зоной, свободной от оружия массового поражения. Согласно п. «м» ст. 71 российской Конституции, равно как и п. 11 ст. IV вышеупомянутого Договора, оборона и безопасность России отнесены к исключительному федеральному ведению. Эти вопросы, естественно, охватывают и размещение боевых средств. Поэтому только федеральные органы могут решать, где и какие размещать боевые средства для обеспечения обороны и безопасности страны. Конечно, при этом действуют естественные и правовые ограничители, в частности гуманитарные и экологические.
В ч. 1 ст. 11 упомянут такой вид государственной собственности, как коммунальная, не являющаяся собственностью местного самоуправления. Российская Конституция такой формы собственности не знает.
В ч. 3 ст. 12 указано, что принудительное отчуждение объектов собственности допускается в соответствии с законом. Такая формула может означать, что имеется в виду исключительно или наряду с федеральным республиканский закон. Поскольку, однако, речь идет об ограничении или прекращении субъективного права, гарантированного федеральной Конституцией, регулирующий закон может быть только федеральным (п. «в» ст. 71 Конституции России, п. 2 ст. IV Договора).
То же относится к ч. 4 ст. 20, согласно которой осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей устанавливается законами. Здесь также нужно было указать, что законы эти — федеральные. То же относится и к ряду других статей (44, 46, 47 и др.).
Раздел II озаглавлен по примеру последних советских конституций «Личность и государство». Но человек и гражданин — это не всегда личность, то есть субъект, способный осознавать последствия своего поведения и нести за него ответственность. Не случайно федеральная Конституция, за исключением одного положения, формулировка которого явилась, скорее всего, результатом редакционного недосмотра, термином «личность» не пользуется.
Статья 19 содержит ряд положений о гражданстве республики, которое федеральной Конституцией не предусматривается. Правда, ст. 2 закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» гражданство республик в составе Российской Федерации допускает. Согласно ч. 1 этой статьи «гражданами Российской Федерации являются лица, приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом», а следовательно, вопрос о наличии у них или предоставлении им гражданства решается федеральными органами. Что же касается республиканского гражданства, то согласно ч. 2 указанной статьи российского закона граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. Таким образом, республиканское гражданство приобретается автоматически с переездом российского гражданина на постоянное жительство в республику и так же автоматически прекращается с переездом на постоянное жительство за пределы республики.
В Конституции же Татарстана в ч. 1 ст. 19 установлено, что основания и порядок приобретения гражданства Татарстана определяются законом о гражданстве республики. Отсюда следует (точнее, может следовать, ибо закона такого нет), что Татарстан самостоятельно решает о приеме в свое гражданство лиц, которые тем самым в силу упомянутой выше ч. 2 данной статьи автоматически становятся гражданами Российской Федерации. Лица, переселяющиеся в Татарстан, его гражданства могут и не получить.
Налицо существенное противоречие между российским законом и татарстанской Конституцией. Следует при этом отметить, что п. 2 ст. IV Договора относит к федеральному ведению «гражданство в Российской Федерации», т. е. не только чисто федеральное гражданство. Соответствующие конституционные положения Татарстана нарушают, стало быть, и Договор. Тот факт, что решение вопросов республиканского гражданства п. 8 ст. II Договора отнесено к ведению республики, не освобождает ее от обязанности решать эти вопросы с учетом федерального законодательства.
Выше уже отмечалось, что аналогичная норма была исключена из Конституции Удмуртской Республики как противоречащая Конституции РФ.
Часть 1 ст. 21 Конституции Татарстана гарантирует всем гражданам республики права и свободы, предусмотренные ее Конституцией, в соответствии с общепризнанными нормами международного права, а также международными договорами Республики Татарстан. А что, Конституция России здесь ни при чем? То же относится к ч. 4 ст. 42.
Кроме того, целый ряд прав человека признается татарстанской Конституцией только за гражданами (очевидно, все же республики, а не России), тогда как российская Конституция признает эти права за каждым человеком (ср., например, ст. 34 татарстанской Конституции и ст. 46 Конституции России, соответственно статьи 41 и 35, 42 и 37 и др.).
В ст. 23 определяются основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Из всего текста Конституции может сложиться впечатление, что российские граждане, не обладающие гражданством Татарстана, суть для него также иностранные граждане.
В ч. 1 ст. 37 право на объединение признается лишь «в соответствии с интересами народа и в целях развития общественной активности». Очень это напоминает формулы сталинской и брежневской Конституций. Проблема в том, кто будет определять, отвечает какое-либо конкретное общественное объединение интересам народа или нет. Это удобное средство для запрещения нежелательных для власти общественных объединений. К тому же смысл любой партии, например, заключается в том, что она отстаивает интересы представляемой ею части народа, даже если и выдает эти интересы за общенародные. Еще более это выражено в деятельности профсоюзов, которые и создаются для защиты интересов наемных работников и их коллективов, отстаивания этих интересов от посягательств работодателей.
В ч. 2 указанной статьи гарантируются права, свободы и достоинство индивидуальных оппозиционеров, но не их общественных объединений.
Все это не соответствует ст. 30 Конституции РФ, где провозглашено право каждого создавать общественные объединения без каких-либо условий и гарантируется свобода деятельности таких объединений, а также запрещается принуждать к вступлению в общественное объединение или пребыванию в нем.
В ст. 48 речь идет о праве на бесплатное получение образования только в государственных учебных заведениях, тогда как ст. 43 российской Конституции распространяет этот принцип и на муниципальные учебные заведения.
Согласно ст. 58 воинская обязанность исполняется на территории Республики Татарстан или вне ее на основе договорных обязательств Республики Татарстан. Согласно же ч. 2 ст. 59 федеральной Конституции гражданин несет военную службу в соответствии с федеральным законом.
В ст. 59 установлено, что Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства, а законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан. В то же время в ч. 1 ст. 66 российской Конституции сказано, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. А согласно ч. 1 ст. 15 федеральной Конституции законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.
Определением Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О положения ст. 59 настоящей Конституции признаны не соответствующими Конституции РФ в части верховенства, высшей юридической силы конституции и законов Республики Татарстан на ее территории.
Согласно ст. 72 премьер-министр республики может быть депутатом Госсовета, равно как и главы местных администраций — депутатами соответствующих местных советов. Это противоречит ч. 4 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В ч. 2 ст. 89 среди полномочий Госсовета указано в п. 4 законодательное регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, административно-политической деятельности, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также других отношений, подлежащих регулированию законодательством Республики Татарстан. Это может обосновываться положениями п. п. 2, 4, 6, 12 ч. 2 ст. II Договора, согласно которым органы государственной власти республики устанавливают республиканские налоги, осуществляют правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования, решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности, создают Национальный банк в соответствии с отдельным соглашением.
Однако все вышеизложенное противоречит п. п. «в», «ж», «о» ст. 71 Конституции России, согласно которым регулирование прав и свобод человека и гражданина, установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; гражданское законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности отнесены к исключительному федеральному ведению, равно как общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Согласно ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции относятся к совместному ведению органов государственной власти федерации и ее субъектов и, следовательно, могут регулироваться республикой лишь в рамках федеральных законов, если таковые приняты, природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (п. «д»), установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и»), административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»). В какой-то мере (небезупречно) с этим согласуются п. п. 6, 21, 22 ст. III Договора, которым вышеприведенные положения татарстанской Конституции соответствуют не вполне.
Полномочия Госсовета в отношении президента республики и кабинета министров, предусмотренные п. 14, не вполне согласуются с положениями ст. ст. 23–25 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Полномочия Госсовета по избранию судей общей и арбитражной юрисдикции, назначению прокурора республики, председателя Следственного комитета и принятию решений об амнистии (п. п. 18–20) вторгаются в федеральную компетенцию и нарушают положения ст. 71 (п. «о»), 72 (п. «л» ч. 1), 83 (п. «е»), 103 (п. «е» ч. 1), 118 (ч. 3), 124, 128 (ч. 2 и 3), 129 (ч. 1 и 3). То же относится к п. 2 ч. 1 ст. 101 татарстанской Конституции, согласно которому президент республики представляет Госсовету кандидатуры состава Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда республики, ч. 2 ст. 103, регулирующей процедуру их назначения Госсоветом, а также к п. 8 ст. 111, согласно которому президент представляет Госсовету кандидатуры на пост прокурора Республики Татарстан, председателя Следственного комитета Республики Татарстан, а также входит в Государственный совет Республики Татарстан с представлением об их освобождении.
Отмеченным статьям российской Конституции не соответствуют и положения глав 14 и 15 Конституции Татарстана, регулирующие вопросы суда и прокуратуры.
Порядок утверждения состава Центральной избирательной комиссии республики (п. 24), осуществляемого исключительно Госсоветом, не соответствует порядку, предусмотренному ч. 1 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому ЦИК формируется на паритетных началах законодательной и исполнительной властями. То же относится к п. 2 ч. 1 ст. 101 татарстанской Конституции, согласно которому Президент Республики представляет Госсовету кандидатуры половины состава ЦИК.
Пункт 28 наделяет Госсовет правом вводить чрезвычайное положение, тогда как согласно ст. 88 федеральной Конституции чрезвычайное положение вводится Президентом Российской Федерации. То же относится к п. 16 ст. 111 Конституции Татарстана, наделяющему таким правом и президента республики.
В ст. 94 правом законодательной инициативы наделен республиканский совет профсоюзов. Тем самым ему дается преимущество перед независимыми профсоюзами, что противоречит ч. 4 ст. 13 Конституции России, согласно которой общественные объединения равны перед законом.
В Конституции Татарстана отсутствуют такие полномочия высшего должностного лица в его отношениях с парламентом, как право вето и право роспуска, предусмотренные ч. 2 ст. 8 и ч. 3 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно ч. 1 ст. 108 президентом республики может быть избран гражданин республики не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом, постоянно проживающий на территории республики не менее 10 лет и владеющий государственными языками республики. Согласно же ч. 6 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста, однако устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборах главы исполнительной власти не может превышать 30 лет. Часть 5 указанной статьи Федерального закона предусматривает, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление Федеральным законом, законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Кроме того, в Конституции Татарстана отсутствует предписание, необходимое, согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и предусматривающее запрещение избираться на должность высшего должностного лица республики более двух раз подряд.
Согласно п. 9 ст. 111 президент республики представляет Республику Татарстан в международных отношениях; назначает и отзывает представителей республики в иностранных государствах и международных организациях; заключает договоры с иностранными государствами; принимает верительные и отзывные грамоты от полномочных представителей иностранных государств. Нетрудно видеть, насколько эта формулировка отличается от формулировки п. «а» ч. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации.
Пункт 10 ст. 111 наделяет Президента Республики правом предоставлять политическое убежище, тогда как согласно п. «а» ст. 89 российской Конституции это право принадлежит Президенту Российской Федерации.
Статья 126 предусматривает обязательность решений местных Советов для органов местного самоуправления. Это противоречит всему смыслу ст. 12 и гл. 8 российской Конституции, равно как и Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Особое внимание правозащитников и ученых правоведов привлекает закрепление в Конституции РТ ее избирательной системы.
Региональный избирательный закон отличается от федерального в сторону ограничения демократических прав населения и создания комфортных условий для местной политической элиты. Татарстанский политолог профессор М. Фарукшин характеризует это явление как «региональный правовой сепаратизм»(18), когда руководство РТ создало для себя отдельное (удельное) избирательное законодательство, которое расходится с федеральными законами и отвечает только собственным интересам правящей региональной элиты. РТ, по мнению политолога, привлекает внимание прежде всего тем, что здесь в течение последнего десятилетия возникла своеобразная ситуация: выборы в федеральные органы власти проходят по одной и достаточно демократичной системе, а выборы в республиканские органы власти проходят по другой системе, которая сильно отступает от принципов, заложенных в федеральном законодательстве. В первую очередь, это заметно в системе выборов в Государственный совет РТ. Выборы в парламент РТ проводятся по двум типам округов: административно-территориальным и территориальным. Границы первых совпадают с границами районов и городов. Таких округов в Татарстане насчитывалось на выборах 1995 г. — 61, на выборах 1999 г. — 63. Следовательно, из общего числа депутатов Госсовета в 130 человек 63 избирались на последних выборах по административно-территориальным округам, другие 67 — по территориальным. Первоначально (до марта 1995 г.) различие между ними заключалось в том, что депутаты, избранные по административно-территориальным округам, совмещали статус депутата с основной работой. Сделано это было для того, чтобы дать возможность главам районных и городских администраций избираться депутатами республиканского парламента. Поскольку они назначаются и освобождаются от должности лично президентом, то понятен замысел правящей элиты: иметь в лице глав районных и городских администраций послушных и полностью управляемых депутатов Госсовета. Современный Госсовет представляет собой собрание номенклатуры: из 130 депутатов, 52 — главы районных и городских администраций, 5 — заместители глав, 45 — генеральные директора и директора хозяйственных организаций, предприятий и фирм, 3 — руководители банков, 12 — депутаты Госсовета прошлого созыва во главе со спикером. Также депутатами Госсовета избраны: премьер-министр, руководитель Аппарата президента, заместитель председателя городского парламента и т. д. Совмещение должности депутата с должностями глав местных администраций, премьер-министра, руководителя Аппарата президента РТ — явное нарушение принципа разделения властей, закрепленного в Конституциях РФ и РТ. Если учесть, что глава местной администрации, как правило, является одновременно председателем местного совета народных депутатов, то этот принцип в РТ нарушается дважды.
Современная избирательная система изначально нарушает равенство избирателей. Депутаты, избранные на выборах по административно-территориальным округам, представляют совершенно разное количество избирателей. По татарстанскому законодательству разница в численности избирателей по избирательным округам не должна превышать 15%. В действительности эта норма всегда нарушается. Так, на момент проведения выборов в Госсовет РТ в 1995 г. в Казанском городском избирательном округе было 788,9 тыс. избирателей, а, например, в Заинском городском избирательном округе — только 26,8 тыс. избирателей. Иначе говоря, один голос избирателя Заинска равнялся более чем 29 голосам казанцев. В утвержденном Центризбиркомом РТ в 1999 г. «Списке избирательных округов по выборам народных депутатов РТ» в 114 из 130 округов число избирателей было либо выше допускаемого законом максимума, либо ниже допускаемого законом минимума. Например, в Казанском избирательном округе № 1 свыше 800 тыс. избирателей, а в Елабужском избирательном округе № 38 — всего около 8 тыс. избирателей. Каждый избиратель РТ получает как минимум два голоса: один отдает за кандидата в депутаты по административно-территориальному округу, другой — за кандидата по территориальному округу. В РТ сложилась уникальная практика: избиратель РТ как бы представлен в одном и том же однопалатном законодательном округе двумя депутатами, а избиратель из Казани — тремя депутатами, избранными по казанскому городскому, районному (в городе), административно-территориальному и территориальному округу. Такая диспропорция — также явное противоречие федеральным законодательным нормам.
Согласно действующему российскому законодательству, выборы в РФ проводятся на альтернативной основе, что предполагает регистрацию в окружной избирательной комиссии по одномандатному округу не менее двух кандидатов. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» содержится прямое указание на то, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе «число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа кандидатов или равным ему», выборы в данном избирательном округе откладываются. Конституция РТ (ст. 77) говорит по-иному: «в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов», что позволяет проводить безальтернативные выборы как президента РТ, так и депутатов Госсовета РТ в лице глав администраций. Хотя в Законе РТ «О выборах Президента РТ» от 22 сентября 2000 г. говорится об альтернативных выборах, указанная конституционная норма не изменена и позволяет со ссылкой на Конституцию РТ по-прежнему проводить в РТ безальтернативные выборы.
Федеральное законодательство исходит из того, что «установление федеральным законом, законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается». Хотя в новом законе РТ о выборах президента РТ ценз оседлости для кандидата в президенты РТ теперь не предусмотрен, в законодательстве РТ и в этом отношении сохраняется некоторая двусмысленность. Например, в законе РТ «О выборах народных депутатов РТ» в редакции от 21 июля 1999 г. и 21 января 2000 г. содержатся нормы о том, что кандидат в депутаты по административно-территориальному округу должен работать или проживать на территории этого округа, а кандидат в депутаты по территориальному округу — проживать на территории РТ. Такая правовая коллизия создает благодатную почву для ссылок то на один, то на другой нормативный акт в зависимости от избирательной конъюнктуры.
В соответствии с Федеральным законом число бюллетеней, передаваемых участковой избирательной комиссии, не может превышать число избирателей по избирательному участку на день передачи бюллетеней более чем на 0,5%. По закону о выборах депутатов Госсовета РТ по каждому избирательному округу число комплектов бюллетеней, передаваемых участковой избирательной комиссии, не может превышать число зарегистрированных по участку избирателей более чем на 4%.
По Федеральному закону избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов), обязаны направлять общие данные о результатах выборов по избирательному округу в СМИ в течение одних суток после определения результатов выборов, а по татарстанскому закону «сообщение о результатах выборов по избирательному округу публикуется в печати Центральной и соответствующей окружной избирательной комиссиями в сроки и по форме, установленные Центральной избирательной комиссией».
Очевидно, что отступления от федерального законодательства, допускаемые в РТ, имеют общую черту — направлены в сторону ограничения демократических принципов избирательной системы и создают условия для возможных злоупотреблений и нарушений принципа свободных и честных выборов.
Конституционный суд РФ в своем постановлении от 22 января 2002 г. № 2-П отметил, что «…рассматриваемым нормативным положением, содержащимся в части второй статьи 70 Конституции Республики Татарстан и пункте 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан “О выборах народных депутатов Республики Татарстан”, неправомерно ограничиваются гарантии всеобщего и равного избирательного права граждан Российской Федерации, обеспечивающего свободное волеизъявление народа при выборе законодательных (представительных) органов государственной власти, что не согласуется с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3)».
Серьезным изменениям, направленным на устранение противоречий Конституции РФ, подвергся Устав Краснодарского края (в редакции Законов Краснодарского края от 18 июля 1997 г. № 95-КЗ, от 4 января 2001 г. № 331-КЗ, от 10 мая 2001 г. № 355-КЗ).
В отчете региональной правозащитной организации отмечалось, что в ст. 2 Устава закреплен дискриминационный принцип неравенства прав граждан по национальному признаку: «Краснодарский край является… исконным местом проживания русского народа… Это обстоятельство учитывается при формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления». Такое положение нарушает права человека на равный доступ к государственной службе и к работе в органах местного самоуправления по национальному признаку(19).
Указанное дискриминационное положение было устранено из текста рассматриваемой статьи, которая теперь гласит: «Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края» (в редакции Закона Краснодарского края от 4 января 2001 г. № 331-КЗ).
В отчете отмечалось, что «…ст. 7 Устава в нарушение Конституции России “закрепляет” за региональной властью “право” ограничивать на территории края права человека на свободную экономическую деятельность и на распоряжение своей собственностью». Законом Краснодарского края от 4 января 2001 г. № 331-КЗ указанные положения были исключены из Устава.
В отчете подчеркивалось, что «…ч. 2 ст. 12 Устава Краснодарского края в нарушение Конституции России “закрепляет” за региональной властью “право” ограничивать конституционные права граждан в зависимости от постоянного проживания на территории края». Однако и это дискриминационное положение Устава было исключено законом Краснодарского края от 4 января 2001 г. № 331-КЗ.
В нарушение Конституции РФ, ст. ст. 6, 51–53 Устава предусматривали право краевых властей на создание собственных (т. е. не федеральных) судов, финансируемых из краевого и местных бюджетов (ст. 55 Устава). Такая система ставит суды в прямую материальную и финансовую зависимость от местных органов власти и органов местного самоуправления.
Указанным выше законом Краснодарского края приведенные положения также исключены из Устава.
В отчете отмечалось, что ст. 18 Устава в нарушение Конституции России ограничивает права человека на участие в осуществлении государственной власти в крае и ставит его в зависимость от постоянного проживания на территории края.
Однако вышеупомянутым законом и эта норма приведена в соответствие с Конституцией РФ.
Часть 2 ст. 26 Устава Краснодарского края нарушала избирательные права совершеннолетних граждан, связывая их с достижением «21 года» и «постоянным проживанием на территории края не менее 5 лет».
Указанным выше законом введена новая редакция этой статьи: «Депутатом Законодательного собрания края может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и обладающий пассивным избирательным правом в соответствии с федеральными законами и законами края» (в редакции Закона Краснодарского края от 4 января 2001 г. № 331-КЗ).
Таким образом, несоответствие конституционно-правовых актов субъектов РФ Конституции РФ обусловлено попыткой регионального законодателя наделить субъект Федерации большими полномочиями, чем это предусмотрено Конституцией РФ, что отображает децентралистские тенденции развития Российской Федерации. Однако такие тенденции в определенной мере блокируются Конституционным судом РФ, в практике которого решения о признании несоответствующими Конституции РФ подобных законодательных актов субъектов РФ занимают видное место. Тенденция «перманентных изменений», нестабильности конституционно-правовых актов субъектов РФ отчетливо прослеживается при анализе этих актов, как это было показано выше.
Опасным представляется то, что во многих случаях указанные конституционно-правовые акты субъектов РФ ограничивают права и свободы человека и гражданина, что далеко не всегда становится предметом проверки Конституционного суда РФ.
Приведенные выше примеры позволяют выделить следующие направления ограничения прав и свобод человека и гражданина конституционно-правовыми актами субъектов РФ:
ограничения некоторых конституционных прав и свобод;
расширение числа правовых запретов по сравнению с Конституцией РФ;
формулировки закрепления прав и свобод, допускающие их произвольное (в т. ч. ограничительное) толкование;
подрыв судейской независимости в субъектах РФ.
Особое место в рассматриваемой категории региональных законодательных актов занимают уставы муниципальных образований.
Устав муниципального образования является необходимым элементом правовой основы местного самоуправления. В нем определяются организация и формы осуществления местного самоуправления, гарантии прав населения по решению вопросов местного значения, содержатся положения о территориальной, правовой, организационной, экономической и финансовой основах местного самоуправления, полномочиях органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантиях их прав и ответственности.
Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в целом они соответствуют требованиям закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и содержат все вышеуказанные положения.
Из Устава г. Читы, например, видно, что в соответствии с ним действуют или должны действовать нормативные правовые акты городского самоуправления г. Читы, прямо вытекающие из Устава. К ним относятся предусмотренные п. 1 ст. 19 Устава Регламент Читинской городской Думы, положения о порядке формирования и деятельности рабочих органов Читинской городской Думы. В ст. 18 ч. 1.14. п. «г» упоминается о согласительной комиссии. В связи с этим можно рекомендовать принять положение о такой комиссии, порядке ее формирования и статусе.
Часть 3 ст. 9 Устава предусматривает принятие положения о постоянно действующей избирательной комиссии г. Читы. Из Устава также вытекает принятие предусмотренного ст. 14 нормативного правового акта городской Думы «О территориальном общественном самоуправлении в г. Чите»; предусмотренного ст. 26 Устава положения о Контрольно-счетной палате г. Читы; предусмотренного ч. 2 ст. 27 Устава положения об органах Читинской городской Думы; предусмотренного ч. 5 ст. 33 положения о назначении главы Администрации г. Читы и освобождении его от занимаемой должности; предусмотренного ст. 35 Устава положения «О порядке проведения конкурса на замещение должности главы Администрации г. Читы, его назначения и освобождения от должности»; предусмотренного ст. 44 Устава положения «О муниципальных должностях и муниципальной службе в г. Чите». В этом положении необходимо предусмотреть перечень муниципальных должностей, права и обязанности лиц, их занимающих, гарантии их деятельности. Перечень гарантий может быть расширен по сравнению с гарантиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Читинской области.
Достоинствами Устава г. Дзержинска (Нижегородская область) можно считать подробное изложение в нем порядка реализации права жителей г. Дзержинска требования о проведении местного референдума, установленную в соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед государством, перед юридическими и физическими лицами. Представляется неоправданным включение в ч. 2 ст. 11 этого Устава в перечень государственных полномочий, находящихся в ведении города, дополнительное регулирование порядка распоряжения и управления объектами собственности Нижегородской области, переданными в управление органам местного самоуправления города. Порядок распоряжения и управления объектами собственности регулируется только собственником, поэтому в данную статью следовало бы включить слова: «в пределах предоставленных собственником полномочий».
Уставы уделяют достаточно много внимания вопросам обеспечения прав человека. Следует иметь в виду, что на муниципальном уровне может быть введена должность городского Уполномоченного по правам человека и принято Положение о нем. Однако не все Уставы муниципальных образований предусматривают эту должность, что является наиболее существенным пробелом в области обеспечения прав человека на уровне муниципального образования.
(1) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(2) При упоминании далее только номеров статей имеются в виду статьи Конституции Удмуртской Республики.
(3) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(4) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(5) Тем же.
(6) Там же.
(7) Часть 3 ст. 17 Конституции УР гласит: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».
(8) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(9) Ст. 25 Конституции УР в редакции Закона УР от 18 апреля 2000 г. № 168-II.
(10) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(11) «Статья 29.
1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
3. Не допускается пропаганда насилия, жестокости, порнографии и наркомании…»
(12) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(13) Заключение эксперта НЭПС от 10 апреля 2000 г.
(14) Там же.
(15) Там же.
(16) Там же.
(17) Далее излагаются основные положения заключения эксперта НЭПС д. ю. н., профессора Б. А. Страшуна от 24 апреля 2000 г. по Конституции Татарстана.
(18) Фарукшин М. Избирательное законодательство и выборы в Татарстане: опыт регионального правового сепаратизма / Особая зона: выборы в Татарстане. Ульяновск, 2000. С. 10.
(19) Отчет региональной правозащитной организации по Краснодарскому краю.
|
К разделу "Публикации"
|
